Po kontroli NIK: Za mało pojazdów elektrycznych, a pieniądze niewykorzystane

Większość skontrolowanych gmin nie zapewniła wymaganego ustawą udziału samochodów elektrycznych we własnych flotach, nie korzystając jednocześnie z oferowanego dofinansowania w tym zakresie. Natomiast niektóre jednostki samorządu terytorialnego kupowały autobusy zeroemisyjne właśnie ze względu na możliwość otrzymania dofinansowania. Przyczyną niskiego wykorzystania wsparcia finansowego były m.in. duży wzrost cen energii elektrycznej oraz słabo rozwinięta sieć stacji ładowania. Z tych samych powodów utrudniona była realizacja celów ustawowych. Problem stanowiły też niejasne zapisy w ustawie o elektromobilności. Zgodnie z przepisami od 1 stycznia 2022 r. samochody elektryczne powinny stanowić co najmniej 10% floty użytkowanej przez duże jednostki samorządu terytorialnego.

Transport konwencjonalny odpowiada za prawie ¼ emisji gazów cieplarnianych w Europie i jest jedną z głównych przyczyn zanieczyszczenia powietrza w miastach. Jednym ze sposobów ograniczenia szkodliwej emisji jest rozwój zeroemisyjnego i niskoemisyjnego transportu, przy jednoczesnym „wygaszaniu” produkcji pojazdów napędzanych wysokoemisyjnymi silnikami spalinowymi. Postępujący rozwój elektromobilności jest wpisany w unijną i krajową politykę ekologiczną. Program Elektromobilność będący częścią opublikowanej w 2017 r. Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju miał przyczynić się do zwiększenia produkcji samochodów i autobusów elektrycznych. W ramach krajowego rozwoju elektromobilności zapewniono też możliwość dofinansowania przedsięwzięć w tym zakresie, poprzez udzielanie pożyczek i dotacji ze środków krajowych, jak i funduszy europejskich. Rozwój elektromobilności został uregulowany przez ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych (uoe). Zgodnie z ustawowymi zapisami duże jednostki samorządu terytorialnego mają m.in. obowiązek zapewnienia 10% udziału samochodów elektrycznych (od 1 stycznia 2022 r.) i 5% udziału autobusów zeroemisyjnych lub napędzanych biometanem (od 1 stycznia 2021 r.) w poszczególnych flotach pojazdów. NIK postanowiła sprawdzić, czy jednostki samorządu terytorialnego wywiązują się z ustawowego obowiązku.

Izba objęła kontrolą następujące jednostki:

• Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
• Centrum Unijnych Projektów Transportowych,
• 5 Urzędów Marszałkowskich Województw: Mazowieckiego, Łódzkiego, Opolskiego, Śląskiego i Warmińsko-Mazurskiego,
• 3 Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w: Łodzi, Katowicach i Warszawie,
• 13 urzędów miast w: Bełchatowie, Pabianicach, Tomaszowie Mazowieckim, Gliwicach, Bielsku-Białej, Jastrzębiu-Zdroju, Olsztynie, Elblągu, Ełku, Opolu, Kędzierzynie-Koźlu, Legionowie i Pruszkowie.

W ostatnim czasie w Polsce znacząco wzrosła liczba pojazdów elektrycznych oraz pojazdów hybrydowych ładowanych z sieci elektrycznej. Według licznika elektromobilności, opracowanego przez Polski Związek Przemysłu Motoryzacyjnego i Polskie Stowarzyszenie Paliw Alternatywnych liczba tych pojazdów w ostatnich latach kształtowała się następująco:

Liczba pojazdów elektrycznych i stacji ładowania w latach 2019-2022

Pomimo wspomnianego wzrostu, w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej oraz stowarzyszonymi z UE, Polska wciąż pozostaje jednym z najgorzej rozwiniętych krajów pod względem elektromobilności. Według raportu LeasePlan EV Readiness Index 2021, na 1000 mieszkańców naszego kraju przypada 0,12 pojazdu elektrycznego (z ang.: EV^[1]). Spośród 22 badanych państw zajmujemy dopiero 21. miejsce, wyprzedzając jedynie Rumunię (0,07 EV/1000 mieszkańców).

W 2019 r. NIK przeprowadziła kontrolę dotyczącą rozwoju elektromobilności, poprzedzoną kontrolą rozpoznawczą w tym obszarze. Izba ustaliła m.in., że istnieje ryzyko niezrealizowania obowiązków w zakresie wymaganego udziału pojazdów elektrycznych w poszczególnych flotach pojazdów.

Analitycy branży motoryzacyjnej są zgodni, że pandemia Covid-19 oraz wojna w Ukrainie i związany z nią skokowy wzrost cen energii elektrycznej negatywnie wpłynęły na rynek pojazdów niskoemisyjnych. Według Urzędu Regulacji Energetyki w okresie 2021-2022 średnia cena energii na rynku konkurencyjnym wzrosła dwukrotnie: w III kw. 2021 r. cena ta wyniosła 282,97 zł/MWh, zaś w III kw. 2022 r. było to już 566,33 zł/MWh.

Wydatki na elektromobilność w skontrolowanych jst

Objęte kontrolą urzędy miast na przedsięwzięcia związane z elektromobilnością wydatkowały od 28,5 tys. zł do ok. 9,2 mln zł. W sumie było to ponad 16,3 mln zł, z czego ok. 70% tej kwoty stanowiło dofinansowanie ze źródeł zewnętrznych. Najwięcej środków z tej puli (prawie 14,4 mln zł) wykorzystały dwa miasta na zakup pięciu autobusów elektrycznych. Drugą co do wartości pozycją rodzajową wydatków w zakresie elektromobilności była analiza kosztów i korzyści (AKK) dotycząca wykorzystania autobusów zeroemisyjnych w komunikacji miejskiej. Sporządzanie takiej analizy jest wymagane ustawą o elektromobilności i paliwach alternatywnych.  Na ten cel miasta wydatkowały ok. 712 tys. zł.

Cztery z pięciu kontrolowanych Urzędów Marszałkowskich na elektromobilność przeznaczyły od 114 tys. zł do 464 tys. zł (łącznie prawie 1,2 mln zł). Środki te w większości wykorzystano na zakup ośmiu samochodów elektrycznych na łączną kwotę ponad 1,1 mln zł. Natomiast samorząd Województwa Mazowieckiego nie przeznaczył żadnych środków na elektromobilność, co przełożyło się na niewykonanie zadań określonych w ustawie o elektromobilności.

Analizy kosztów i korzyści pokazały, że korzystanie z autobusów zeroemisyjnych nie było ekonomicznie opłacalne dla gmin. Jednak część urzędów chętnie kupowała takie autobusy, głównie z uwagi na możliwość uzyskania dofinansowania, ale także ze względów ekologicznych. Dwa z 13 samorządów miast objętych kontrolą NIK (Bełchatów i Kędzierzyn-Koźle) zakupiło łącznie pięć autobusów zeroemisyjnych. Kolejnych pięć autobusów planowano zakupić w Opolu.

Dofinansowanie elektromobilności

Główną instytucją dofinansowującą przedsięwzięcia z zakresu elektromobilności był Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Na finansowe wsparcie zakupu samochodów osobowych, dostawczych oraz autobusów komunikacji miejskiej i szkolnych, a także punktów i stacji ładowania dla tych pojazdów Fundusz przeznaczył – w ramach 12 programów priorytetowych  skierowanych do różnych grup beneficjentów – prawie 4 mld zł, z czego umowy podpisano na zaledwie 23% (912 mln zł). Innym podmiotem wspierającym działania z zakresu elektromobilności było Centrum Unijnych Projektów Transportowych, które na rozwój niskoemisyjnego transportu zbiorowego przeznaczyło ponad 10,1 mld zł, z czego wykorzystano prawie 97% (ok. 9,8 mld zł), w tym na cele związane z elektromobilnością tylko 13%(ok. 1,3 mld zł).

Ponadto w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych pięciu województw na lata 2014-2020 na działania z zakresu gospodarki niskoemisyjnej oraz transportu niskoemisyjnego przewidziano ponad 5 mld zł, z czego rozdysponowano niecałe 25% (ponad 1,2 mld zł), w tym na elektromobilność zaledwie 18% (223 mln zł).

Spośród objętych kontrolą Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW), tylko Fundusz w Łodzi realizował program wsparcia dedykowany wyłącznie elektromobilności, pn. EkoAuto – Łódzki Rozwój Elektromobilności. Budżet programu realizowanego w latach 2021-2022 wynosił 6 mln zł. Ponadto w okresie objętym kontrolą WFOŚiGW w Łodzi przeznaczył ponad 953 tys. zł na dofinansowanie zadań z zakresu elektromobilności poza programami priorytetowymi.

Szerokie wsparcie finansowe elektromobilności nie obejmowało jednak zakupu zeroemisyjnych samochodów ciężarowych, w tym zwłaszcza kategorii N3, czyli pojazdów przeznaczonych do przewozu ładunków i o masie całkowitej powyżej 12 ton. Na problem braku na rynku ciężarowych pojazdów elektrycznych, w tym specjalistycznych, niezbędnych do realizacji zadań własnych gminy (np. śmieciarek) zwracali uwagę włodarze kontrolowanych miast. Kwestia braku dofinansowania do wskazanych pojazdów była też sygnalizowana na posiedzeniu sejmowej Podkomisji stałej do spraw elektromobilności w listopadzie 2022 r.

Samorządy mają za mało samochodów elektrycznych, ale nie korzystają z dofinansowania

Objęte kontrolą jednostki samorządu terytorialnego nie korzystały z możliwości dofinansowania zakupu samochodów elektrycznych do flot pojazdów obsługujących urzędy jst, mimo iż większość z nich nie zapewniła wymaganego udziału pojazdów elektrycznych. Spośród 15 skontrolowanych urzędów, które powinny mieć pojazdy elektryczne w swoich flotach, tylko sześć (40%) zakupiło takie samochody ze środków własnych, zapewniając wymagany udział samochodów elektrycznych we flotach pojazdów obsługujących te urzędy. W dziewięciu pozostałych jednostkach (60%) nie zapewniono takiego udziału w wymaganym terminie, co było niezgodne z ustawą o elektromobilności.

Jedną z głównych przyczyn, dla których skontrolowane jst nie korzystały z dofinansowania zakupu samochodów elektrycznych i nie zapewniły ich wymaganego udziału był wzrost ceny energii elektrycznej. Przejście na transport zeroemisyjny nie było dla urzędów opłacalne, tym bardziej, że wiele z nich miało na stanie stosunkowo nowe samochody spalinowe. Poza tym stan sieci elektroenergetycznych (przesyłowych i dystrybucyjnych) pozostawiał wiele do życzenia, co miało negatywny wpływ na rozwój sieci stacji ładowania.

NIK zwraca uwagę, że ceny energii elektrycznej w badanym okresie wzrosły niewspółmiernie bardziej niż ceny paliw płynnych. W konsekwencji koszty eksploatacji pojazdów elektrycznych w 2022 r. zbliżyły się do analogicznych kosztów w przypadku pojazdów zasilanych paliwami płynnymi.

Istotnym czynnikiem zniechęcającym samorządy do inwestowania w elektromobilność są koszty zakupu pojazdów, koszty związane z zakupem i instalacją stacji ładowania oraz koszty eksploatacji takich pojazdów. Np. autobusy elektryczne o silnikach zasilanych z baterii są przeciętnie od 2 do 2,5 razy droższe niż odpowiadające im autobusy spalinowe (zasilane olejem napędowym lub CNG). Ponadto ich użytkowanie wymaga instalowania ładowarek dużej mocy, co wiąże się z dodatkowymi kosztami budowy nowych przyłączy energetycznych, stacji transformatorowych oraz rozdzielni. Zakup pojazdów elektrycznych na potrzeby transportu zbiorowego będzie opłacalny dopiero wtedy, gdy wkład własny na zakup takiego taboru z infrastrukturą będzie niższy niż koszt nabycia analogicznych pojazdów spalinowych. Jednak samorządy często decydują się na zakup używanych autobusów spalinowych, nawet 10-krotnie tańszych w porównaniu do nowych autobusów elektrycznych wraz z instalacją zasilającą, gdyż w Polsce nie funkcjonuje rynek używanych pojazdów elektrycznych.

Włodarze skontrolowanych miast byli zgodni, że przejście na transport zeroemisyjny jest dla nich nieopłacalne. NIK podkreśla jednak, że inwestowanie w elektromobilność jest nie tylko konieczne i uzasadnione wymogami ustawowymi, ale również wynika z pilnej potrzeby ochrony środowiska naturalnego.

Inne nieprawidłowości po stronie jst

• jst nie wykonywały obowiązków sprawozdawczych lub wykonywały je w sposób nierzetelny. Zgodnie z przepisami ustawy o elektromobilności jst były zobowiązane do przekazywania ministrowi ds. energii i ministrowi ds. klimatu informacji na temat liczby i udziału pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym w użytkowanej flocie. NIK stwierdziła nieprawidłowości w tym zakresie w siedmiu z 13 urzędach miast i we wszystkich pięciu urzędach marszałkowskich;
• w trzech jst kontrolerzy NIK ujawnili nieprawidłowości związane ze sporządzaniem analizy kosztów i korzyści (AKK) – w jednym przypadku analizę opracowano z ponad rocznym opóźnieniem, a w drugim nie opracowano jej wcale;
• organy siedmiu miast – pomimo ustawowego obowiązku – nie uaktualniały planów zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (czyli tzw. planów transportowych) lub robiły to nierzetelnie;
• w 2019 r. w jednym przypadku (Urząd Miejski w Ełku) zakupiono samochód elektryczny na potrzeby Straży Miejskiej, z ominięciem przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp), w wyniku zaniżenia wyceny przedmiotu zamówienia publicznego. Cena zakupu wyniosła 128,5 tys. zł netto (równowartość 29,8 tys. euro), co oznaczało, że zamówienie nie podlega przepisom Pzp (przepisy tej ustawy obejmowały bowiem zamówienia o wartości od 30 tys. zł). Natomiast – jak się później okazało – cena ta nie uwzględniała doposażenia samochodu (w sumie 156 tys. zł netto, co stanowiło równowartość 36,2 tys. euro). NIK złożyła w tej sprawie zawiadomienie do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych.

Mankamenty ustawy o elektromobilności

Kontrola NIK wykazała, że ustawa o elektromobilności nie określa jasnej definicji urzędu obsługującego jst ani floty użytkowanych pojazdów w przypadku autobusów komunikacji miejskiej. W akcie prawnym zabrakło też przejrzystych wytycznych dotyczących sporządzania analizy kosztów i korzyści (AKK).

Wnioski NIK

Do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, Ministra Klimatu i Środowiska oraz Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej:

• o przeanalizowanie czynników zagrażających rozwojowi elektromobilności i podjęcie działań wspierających realizację celów określonych w ustawie o elektromobilności, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji gospodarczej w Polsce;
• o podjęcie działań w celu umożliwienia dofinansowania zakupu lub leasingu pojazdów ciężarowych, w tym zwłaszcza kat. N3.

Do Ministra Klimatu i Środowiska:

• o podjęcie działań w celu wyeliminowania nieprecyzyjnych i niejasnych przepisów ustawy o elektromobilności;
• o opracowanie standardów i wytycznych dotyczących sporządzania AKK oraz rozważenie możliwości cyklicznego sporządzania takiej analizy w okresach dłuższych niż obecnie obowiązujące 36 miesięcy, w związku z nieopłacalnością wykorzystania takich autobusów, wskutek wzrostu cen energii elektrycznej;
• o rozważenie możliwości monitorowania obowiązku przekazywania informacji określonej w art. 38 uoe, w zakresie udziału procentowego pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym w użytkowanych flotach pojazdów, z wykorzystaniem istniejących baz danych, aby zapewnić rzetelną ocenę wypełnienia obowiązków określonych w ww. ustawie.

[1] EV – samochód elektryczny (z ang. electronic vehicle). Są różne rodzaje tego typu samochodów, np.:

• BEV (battery electric vehicles) – samochody o napędzie elektrycznym zasilane energią elektryczną magazynowaną w akumulatorach;
• FCEV (z ang. fuel cell electric vehicles) – samochody zasilane wodorem;
• PHEV (z ang. plug-in hybrid electric vehicles) – samochody o napędzie hybrydowym, ładowane z sieci elektrycznej.

Najwyższa Izba Kontroli