Raport NIK: Polska sieć elektroenergetyczna jest niedoinwestowana

Ponad połowa naszych linii elektroenergetycznych ma ponad 30 lat, co utrudnia przyłączanie odnawialnych źródeł energii. Jakość przesyłanej energii jest coraz niższa, modernizacja sieci kuleje. Tymczasem bez inwestycji nie będzie mowy o uwolnieniu gospodarki od węgla i niezawodnych dostaw energii. Niepełna transpozycja przepisów unijnych również opóźnia rozwój sieci dystrybucyjnej, ponieważ brak jest jednolitego środowiska prawnego.

Nowoczesna, rozwinięta infrastruktura energetyczna, w szczególności sieć dystrybucyjna, powinna umożliwiać przyłączanie do niej nowych, bezemisyjnych źródeł energii oraz nowych odbiorców wymagających przyłączy o dużej mocy oraz gwarantować jak najlepszą jakość dostarczanej energii, w tym minimalizację przerw w dostawie energii. Istotnym elementem zapobiegającym negatywnym skutkom gwałtownych zjawisk pogodowych jest skablowanie sieci energetycznej, tj. zakładanie linii przewodów elektrycznych w kablach umieszczonych pod ziemią. Natomiast niedostateczny rozwój sieci dystrybucyjnej ogranicza możliwości rozwoju energetyki prosumenckiej, przyłączenia nowych źródeł wytwarzania i nowych odbiorców oraz instalacji magazynowych.

Rozwój sieci dystrybucyjnych jest istotny z punktu widzenia polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej, której elementem jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii oraz przyłączanie nowych odnawialnych źródeł energii. 14 lipca 2021 r. Komisja Europejska przyjęła pakiet propozycji legislacyjnych „Fit for 55”. Pakiet ma na celu unowocześnienie istniejącego prawodawstwa zgodnie z celami Unii Europejskiej w zakresie klimatu, stanowiącymi m.in. wyzwania dla systemów dystrybucyjnych energii elektrycznej.

Podstawowym dokumentem określającym priorytetowe działania państwa w sektorze energii jest przygotowana przez ministra właściwego do spraw energii Polityka energetyczna Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040).

NIK zbadała, czy zapewniono rozwój sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej i poprawę parametrów jakościowych dostaw energii elektrycznej dostarczanej odbiorcom na tle wskaźników w państwach UE.

W spółkach ENERGA SA i ENERGA-OPERATOR SA NIK nie przeprowadziła kontroli, mimo przedłożenia wymaganych dokumentów przez kontrolerów. ENERGA SA uniemożliwiła rozpoczęcie kontroli, natomiast ENERGA-OPERATOR SA zakwestionowała podstawy prawne przeprowadzenia w niej kontroli w zakresie objętym tematyką. NIK skierowała do prokuratury zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przez członków Zarządu ENERGA SA i Zarządu ENERGA-OPERATOR SA przestępstw z art. 98 ustawy o NIK.

Wprawdzie PEP2040 odpowiada kierunkom polityki UE w zakresie elektroenergetyki, jednak działania podejmowane przez organy państwa oraz spółki energetyczne nie przyczyniły się w istotny sposób do rozwoju sieci dystrybucyjnej.

Realizowano plany rozwoju, ponoszono nakłady, jednak jakość i dotychczasowy rozwój sieci dystrybucyjnej nie zapewniły możliwości przyłączenia wszystkich odnawialnych źródeł energii.

Zaawansowany wiek infrastruktury sieciowej, niski poziom skablowania sieci energetycznej, szczególnie linii średnich napięć (SN), oraz pogarszające się wskaźniki jakości dostaw energii elektrycznej wpływały na konieczność wypłaty bonifikat przez operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD).

Tylko jeden OSD poprawił wskaźniki dotyczące przerw w dostawach energii.Dwaj spośród trzech poddanych szczegółowej kontroli nie osiągnęli niektórych celów jakościowych, co było spowodowane wystąpieniem anomalii pogodowych. Niska odporność sieci na coraz częściej pojawiające się anomalie pogodowe wynikała również z niedostatecznych inwestycji w kablowanie sieci SN.

W 2021 r. wzrost ilości niedostarczonej energii był o 50% większy niż w roku poprzednim, przez co przybyło też wniosków o udzielenie bonifikat. W porównaniu z rokiem 2020 liczba wniosków w 2021 r. wzrosła prawie sześciokrotnie, a w 2022 r. prawie dwudziestopięciokrotnie.

OSD udzielali bonifikat w związku z niedostarczoną energią elektryczną do odbiorców, niedotrzymaniem parametrów jakościowych dostarczanej energii i parametrów jakości obsługi odbiorców. Od 2018 r. do I połowy 2022 r. łącznie udzielono 1078 bonifikat na kwotę 7645,17 tys. zł. Jeden z kontrolowanych OSD terminowo i we właściwych wysokościach udzielał bonifikat. Pozostali OSD nie dotrzymali terminu na ich udzielenie (dotyczyło to około 4% oraz około 25% spraw). Jeden ze skontrolowanych OSD nie informował odbiorców o niedotrzymaniu terminu na udzielenie bonifikaty.

Organy państwa nie w pełni realizowały zadania prowadzące do sprawnego rozwoju sieci dystrybucyjnych.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska z ponad dwuletnim opóźnieniem lub w niepełnym zakresie przygotowało projekty aktów wdrażających akty prawne Unii Europejskiej wymagające transpozycji do polskiego porządku prawnego. Opóźnienia te i brak stosownych regulacji, zdaniem NIK, utrudniały osobom prywatnym i przedsiębiorstwom zaangażowanie się w rozwój sektora energetycznego, w tym m.in. w budowę i przyłączanie instalacji odnawialnych źródeł energii.

Minister monitorował stan realizacji działań przewidzianych w PEP2040, ale w wypadku zadania Opracowanie krajowego planu skablowania sieci średniego napięcia do 2040 r., przygotowywanego przez operatorów sieci dystrybucyjnych i Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, czynił to nieskutecznie, bo nie doprowadził do jego realizacji. NIK jest zdania, że plan skablowania powinien obejmować w sposób kompleksowy i spójny modernizację sieci w skali całego kraju, a nie poprzez rozwój części sieci dystrybucyjnych należących do poszczególnych operatorów systemów dystrybucyjnych. Istnieje silna korelacja pomiędzy stopniem skablowania sieci, a wskaźnikami charakteryzującymi ciągłość zasilania odbiorców.

Przy uzgadnianiu planów rozwoju sieci dystrybucyjnych przedstawianych przez OSD Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) nie uwzględniał wpływu odmów przyłączenia do sieci odnawialnych źródeł energii wydanych w danym okresie i w poszczególnych rejonach energetycznych. Oznaczało to, że plany mogły nie uwzględniać zapotrzebowania na rozwój lub modernizację tych fragmentów sieci, dla których w danym okresie wydano znaczną liczbę odmów przyłączenia.

Postępowania m.in. w sprawach odmów wydania warunków przyłączenia były prowadzone przez Prezesa URE z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, m.in. z przekroczeniem przepisowych terminów rozstrzygania spraw administracyjnych. Uniemożliwiało to stronom skuteczne planowanie działań i mogło spowodować zakłócenia procesów inwestycyjnychwnioskodawców.

Dwie z trzech spółek właścicielskich operatorów systemów dystrybucyjnych ograniczały rozwój sieci poprzez wpływanie na obniżenie realnych nakładów inwestycyjnych, co naruszało unijne zasady niezależności OSD. Zdaniem Izby planowanie finansowe i zarządzanie przepływami finansowymi w grupach kapitałowych, do których należą OSD, nie może prowadzić do utraty niezależności tych ostatnich, szczególnie co do decyzji dotyczących budowy i modernizacji infrastruktury.

W konsekwencji OSD w latach 2020–2021 nie zapewnili realizacji zadań inwestycyjnych i modernizacyjnych na poziomie uzgodnionym z Prezesem UREw planach rozwoju i w procesie taryfowym. Poniesione wydatki były niekiedy nawet o 48% niższe od zaplanowanych, choć przychody i pozyskane z UE środki umożliwiały sfinansowanie zaplanowanych inwestycji.

Brak wystarczających inwestycji w sieci dystrybucyjne oznacza starzenie się infrastruktury sieciowej. W 2021 r. łącznie 46% linii elektroenergetycznych 110 kV (wysokich napięć – WN) była starsza niż 40 lat, a wśród nich połowa była starsza niż 50 lat. Tylko 16% tych linii w 2021 r. była młodsza niż 10 lat. 40% linii SN w 2021 r. było starszych niż 40 lat (15% było starszych niż 50 lat), a tylko 15% tych linii – młodszych niż 10 lat. Linie niskiego napięcia (nN) starsze niż 40 lat stanowiły w 2021 r. 30% wszystkich linii nN, a linie młodsze niż 10 lat stanowiły tylko 19% wszystkich linii nN.

Co ważne, przyrost długości linii starszych niż 40 lat przewyższał przyrost długości linii młodszych niż 10 lat – ten ostatni w wypadku linii nN był wręcz ujemny.

Starzały się także stacje i rozdzielnie elektroenergetyczne. W 2018 r. liczba stacji i rozdzielni młodszych niż 10 lat stanowiła 21%, a do 2021 r. ich liczba zmalała do 18% wszystkich stacji i rozdzielni. Stacje i rozdzielnie starsze niż 40 lat z kolei stanowiły w 2018 r. 24%, a w roku 2021 już 34% wszystkich stacji i rozdzielni.

W okresie od 2018 r. do 2021 r. spadła liczba transformatorów młodszych niż 5 lat. Transformatory starsze niż 40 lat stanowiły w 2021 r. 19% wszystkich transformatorów, a ich odsetek wzrastał od 2018 r.

Dotychczasowy zakres i wielkość inwestycji nie były dostosowane do zapotrzebowania kreowanego przez przedsiębiorców i obywateli. Szczególnie było to istotne dla rozwoju OZE. Rosła liczba wniosków i zgłoszeń o przyłączenie do sieci odnawialnych źródeł energii, a równocześnie rosła liczba odmów ich przyłączenia. Podczas gdy w roku 2018 udział odmów wynosił 5,9% w stosunku do wszystkich złożonych wniosków, to w I połowie roku 2022 był już na poziomie 99,3%. Dla wniosków o przyłączenie magazynów udział odmów wynosił blisko 30%.

Liczba odmów rosła sukcesywnie w okresie objętym kontrolą z 59 wniosków w roku 2018 do 2286 w 2021 r. po 2102 w I połowie 2022 r.

Dwuletni okres upływający od daty wydania warunków przyłączenia OZE do sieci OSD do dnia upływu ważności warunków – w przypadku niezawarcia umowy o przyłączenie ogranicza i tak niską przepustowość sieci. W konsekwencji ogranicza możliwość przyłączenia innych OZE, którym ze względu na „blokowanie” mocy OSD odmawia w tym czasie wydania warunków przyłączenia. OSD zwrócili uwagę na potrzebę skrócenia okresu związania przedsiębiorstwa energetycznego warunkami przyłączenia określonymi dla lądowych instalacji OZE, wskazując okres dwunastu miesięcy od dnia ich doręczenia jako optymalny.

Odmowy wydawane były przez OSD również ze względu na brak warunków technicznych przyłączenia, a zatem, w wypadku dużej liczby odmów w danej lokalizacji, inwestycja w sieć w tym miejscu mogłaby być zasadna. Prezes URE nie ingerował w planowanie inwestycji rozwojowych poprzez uwzględnienie liczby odmów wydanych w danej lokalizacji oraz rodzaju przyłączenia, który był przedmiotem odmowy. Może to prowadzić do sytuacji, w której inwestycje następują jedynie w tych lokalizacjach, gdzie sieć wymaga niewielkich nakładów OSD. Podważa to zasadę równoważenia interesów odbiorców oraz OSD, gdyż w lepszej pozycji ustawia przedsiębiorstwa energetyczne.

Znikoma była skala odmów przyłączenia punktów ładowania samochodów elektrycznych.

Dwie spółki z udziałem Skarbu Państwa, Energa SA i Energa-Operator SA, udaremniły przeprowadzenie przedmiotowej kontroli, co narusza konstytucyjne i ustawowe prawo NIK do kontroli podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa, a w szczególności działają z udziałem państwa, korzystają z mienia państwowego. Dlatego Izba złożyła zawiadomienie do prokuratury w tej sprawie.

Prezes URE prawidłowo wywiązywał się z obowiązków związanych z wydawaniem decyzji w sprawie zgody na budowę linii bezpośrednich. Budowa linii bezpośredniej nastąpi po złożeniu odpowiedniego zgłoszenia o zamiarze wybudowania takiej linii do Prezesa URE przez uprawniony podmiot, a Prezes URE zweryfikuje dokumenty i informacje, po czym dokona wpisu linii bezpośredniej do wykazu linii.

Chociaż Prezes URE uzgadniał plany rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną przedstawiane przez OSD oraz dokonywał ich analizy pod względem finansowym, to jednak w planach tych i sprawozdaniach z ich realizacji brak było informacji na temat wydanych w danym okresie i w poszczególnych rejonach energetycznych odmów wydania warunków przyłączenia. Wskutek tego działania w zakresie rozwoju sieci nie były z nimi skorelowane.

Wnioski

Wniosek de lege ferenda do ministra właściwego do spraw energii

Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań celem zmiany przepisów ustawy Prawo energetyczne w zakresie rozpatrywania przez Prezesa URE wniosków o rozpatrzenie sporów w sprawach odmów przyłączenia.

Ustalenia kontroli wskazują, że przepisy uPe nie dają Prezesowi URE możliwości zlecenia przygotowania ekspertyzy na potrzeby rozpatrywania sporów. W procedurze rozpatrywania wniosków operatorzy systemów dystrybucyjnych zlecali i korzystali z wyników ekspertyz dotyczących możliwości i warunków przyłączenia sporządzanych na ich zlecenie. Prezes URE kierował się wynikami tych ekspertyz, wydając rozstrzygnięcia w prowadzonych postępowaniach. Zdaniem NIK ekspertyza powinna być sporządzana przez niezależny podmiot wybrany przez Prezesa URE. W przeciwnym razie istotnym dowodem w sprawie jest ekspertyza sporządzona na zlecenie podmiotu, który jest stroną postępowania i jest zainteresowany utrzymaniem w mocy swojej własnej decyzji.

Poza tym NIK wnioskuje:

Minister Klimatu i Środowiska

• o dokonanie oceny realizacji przez OSD oraz Prezesa URE zadania pn. opracowanie krajowego planu skablowania sieci średniego napięcia do 2040 r.oraz wyegzekwowanie przygotowania planu skablowania sieci średniego napięcia;

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

1. o zintensyfikowanie działań zarządczych w celu zapewnienia terminowego rozpatrywania spraw administracyjnych zgodnie z kpa;
2. o uwzględnianie odmów przyłączenia w danym rejonie dla poszczególnych rodzajów źródeł energii w analizie projektów planów rozwoju i sprawozdań z ich realizacji;

OSD

• o intensyfikowanie działań w celu zapewnienia terminowego udzielania bonifikat oraz informowania odbiorców o wydłużonych terminach rozpatrzenia ich wniosków;
• o zapewnienie realizacji zadań inwestycyjnych i modernizacyjnych sieci dystrybucyjnych, co najmniej na poziomie wysokości nakładów uzgodnionych z Prezesem URE w procesie taryfowym;
• o przestrzeganie zachowania niezależności OSD w zakresie decyzji finansowych dotyczących budowy lub modernizacji elektroenergetycznych sieci dystrybucyjnych;
• o zamieszczanie na stronie internetowej Spółki informacji o dacie rozpoczęcia dostarczania energii elektrycznej, w związku z przyłączeniem źródeł do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, stosownie do wymogu określonego w art. 7 ust. 8l pkt 1 uPe;

Spółki wykonujące prawa z akcji (udziałów) spółek dystrybucyjnych

• o niepodejmowanie działań, w szczególności przy realizacji procedur związanych z opracowywaniem rocznych planów finansowych grupy kapitałowej, które mogłyby być uznane za niedozwolone wywieranie wpływu na OSD i przez to ograniczanie jego finansowych decyzji dotyczących budowy lub modernizacji linii dystrybucyjnych.

Najwyższa Izba Kontroli