Władza planuje, podatnik zapłaci – ponad miliard za Muzeum Historii Polski

Powyżej 1 mld zł będzie kosztować budowa siedziby i wystawy stałej Muzeum Historii Polski (MHP) – ustaliła Najwyższa Izba Kontroli. To ponad trzy razy więcej niż pierwotnie zakładano. Do tej pory trzykrotnie przekładano również termin zakończenia inwestycji. Ma to związek z decyzją, którą w 2016 r. podjął minister kultury – samowolnie i wbrew ustawie o finansach publicznych zgodził się na niemal dwukrotne zwiększenie powierzchni budynku. Istotne dla tej inwestycji były także niewłaściwie przeprowadzone przez władze MHP postępowania przetargowe. I choć, zdaniem NIK, jest szansa na to, że siedziba muzeum zostanie otwarta w drugiej połowie 2023 r., to główna ekspozycja (wystawa stała) – najwcześniej w drugiej połowie 2025 r. Najniższa oferta na jej wykonanie złożona w grudniu 2022 r., wyniosła 647,5 mln zł, tymczasem suma przeznaczona na ten cel to ok. 267 mln zł. Do tej pory nie wybrano wykonawcy wystawy stałej.

Zdaniem NIK założenia programu „Budowa MHP” przygotowane w lipcu 2015 r. przez władze muzeum i ówczesnego ministra kultury były nie do osiągnięcia w przewidywanym czasie i przy planowanych kosztach. Przyjęto bowiem, że budowa placówki o powierzchni 24 tys. m^² zakończy się do listopada 2019 r., a koszt inwestycji wyniesie 310 mln zł. W programie wskazano teren Cytadeli Warszawskiej jako lokalizację siedziby Muzeum Historii Polski, ale wykorzystane dane dotyczyły poprzedniej lokalizacji – placówka miała powstać nad Trasą Łazienkowską w okolicy Zamku Ujazdowskiego. Jeśli chodzi o koszty inwestycji przyjęto, że plan finansowy „prezentuje wstępny szacunek przewidywanych nakładów”, a „urealnienie wyceny będzie możliwe w miarę postępu prac projektowych”.Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że przygotowując projekt programu dla rządu władze muzeum nie przeprowadziły analiz określających ryzyka związane z realizacją przedsięwzięcia, a jedną z głównych przyczyn niewłaściwego opracowania projektu, było wyznaczenie przez ówczesnego ministra kultury krótkiego terminu na wykonanie tego zadania.

Rząd uchwalił program w lipcu 2015 r., wyznaczając termin realizacji na listopad 2019 r., mimo że Muzeum Historii Polski nie miało jeszcze prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wydzielenie nieruchomości przez Ministerstwo Obrony Narodowej nastąpiło dopiero dwa lata później – 31 sierpnia 2017 r.) oraz zamiennego pozwolenia na budowę (zostało wydane w maju 2017 r.).  

Ostatecznie pierwotnych założeń programu nie zrealizowano, ponieważ w latach 2015-2017 opracowywano nową koncepcję funkcjonalno-użytkową placówki, dostosowując dokumentację projektową opracowaną na potrzeby Muzeum Wojska Polskiego do potrzeb Muzeum Historii Polski. Wbrew ustawie o finansach publicznych, wg której programy wieloletnie ustanawia rząd, w 2016 r. nowy minister kultury wprowadził zasadnicze zmiany, w porównaniu z pierwotnymi założeniami. Rząd zaakceptował je dopiero w październiku 2017 r., godząc się na niemal dwukrotne zwiększenie powierzchni muzeum, podwyższenie kosztów inwestycji o ok. 113% i przedłużenie budowy o rok. Kolejne modyfikacje zostały zaakceptowane w 2018 r. i 2021 r. Na ich podstawie powierzchnię budynku zwiększono do niemal 45 tys. m², koszt inwestycji do ponad 757 mln zł, a termin jej zakończenia przesunięto na maj 2023 r.

Program wieloletni Budowa Muzeum Historii Polski:

• 2015 r. – akceptacja programu
  • termin zakończenia – listopad 2019 r.
  • powierzchnia – 24 000 m2
  • koszt budowy – 310 mln zł
• 2017 r. – zmiana programu
  • termin zakończenia – listopad 2020 r.
  • powierzchnia  – 44 700 m2
  • koszt budowy – 659 270 tys. zł
• 2018 r.– zmiana programu
  • termin zakończenia – luty 2021 r.
  • powierzchnia  – 44 856 m2
  • koszt budowy – 757 270 tys. zł
• 2021 r.– zmiana programu
  • termin zakończenia – maj 2023 r.
  • powierzchnia  – 44 856 m2
  • koszt budowy – 757 270 tys. zł

Zdaniem NIK ani kosztów, ani terminu zakończenia inwestycji wyznaczonych w 2021 r. nie uda się utrzymać. Dodatkowe wydatki poza programem, już poniesione, a także zaplanowane to 176 mln zł, a do tego trzeba jeszcze doliczyć roszczenia generalnego wykonawcy inwestycji oraz całkowity koszt budowy wystawy stałej.

W związku z tym, po zakończeniu kontroli przeprowadzonej przez NIK, rząd wystąpił do Komisji Europejskiej o zatwierdzenie 1,2 mld zł dotacji w ramach pomocy publicznej na budowę Muzeum Historii Polski – zarówno siedziby placówki, jak i wystawy stałej. Na początku marca 2023 r. KE zatwierdziła te środki. Zdaniem rządu 1,2 mld zł to całkowity szacowany koszt realizacji projektu. NIK wskazuje jednak, że wciąż nie wiadomo jakie środki pochłonie wystawa stała, ponieważ 13 lutego 2023 r. MHP unieważniło kolejne postępowanie na jej wykonanie, zainstalowanie i uruchomienie. Powodem były zbyt wysokie ceny zaproponowane w ofertach – ponad dwukrotnie wyższe od zaplanowanej kwoty na ten cel.

Zmiany, zmiany, zmiany

Muzeum Historii Polski utworzono w maju 2006 r. Placówka prowadziła zarówno bieżącą działalność wystawienniczą, edukacyjną, naukową i promocyjną, jak i prace związane z tworzeniem siedziby i wystawy stałej. Jednak dopiero w 2009 r. władze muzeum ogłosiły, przeprowadziły i rozstrzygnęły międzynarodowy konkurs architektoniczny na budowę siedziby MHP z lokalizacją nad Trasą Łazienkowską w okolicy Zamku Ujazdowskiego w Warszawie. Decyzja o finansowaniu budowy została jednak wstrzymana w 2010 r., a MHP usunięto z listy projektów priorytetowych, które miały być realizowane ze środków europejskich. W 2011 r. władze muzeum ogłosiły i rozstrzygnęły konkurs na koncepcję ekspozycji stałej, w którym nagrodą było zaproszenie do negocjacji dotyczących realizacji projektu.

Wiosną 2015 r. rozpoczęły się rozmowy ówczesnych ministrów kultury i obrony w sprawie nowej lokalizacji placówki – na terenie Cytadeli Warszawskiej. Zaledwie miesiąc wcześniej, na spotkaniu w Kancelarii Premiera władze muzeum dowiedziały się, że już zapadła decyzja o dostosowaniu projektu budynku przygotowanego dla Muzeum Wojska Polskiego do potrzeb siedziby MHP. Ostatecznie w lutym 2015 r., ustalono, że Muzeum Historii Polski zajmie główne miejsce w planowanym na terenie Cytadeli zespole muzealnym – obok Muzeum Wojska Polskiego, Muzeum X Pawilonu oraz Muzeum Katyńskiego. Zgodnie z ustaleniami z ministerstwem obrony w budynku MHP ma także zostać wydzielonych 8 tys. m² na potrzeby Muzeum Wojska Polskiego. Po tych ustaleniach władze Muzeum Historii Polski zostały zobowiązane do niezwłocznego przygotowania projektu dotyczącego programu budowy placówki.

Ze względu na ten pośpiech, założenia przygotowanego programu odnosiły się do innego budynku w innej lokalizacji, a plan finansowy został określony „na podstawie kosztów realizowanych inwestycji o podobnej złożoności” i miał być urealniany „w miarę postępu prac projektowych”.

Nie przeprowadzano analiz określających ryzyka związane z budową muzeum w nowym miejscu i adaptacji projektu innej placówki na potrzeby siedziby MHP. W wyniku wniosku, który NIK sformułowała po kontroli w 2015 r., Ministerstwo kultury zidentyfikowało te ryzyka dopiero w 2017 r. wskazując mocne i słabe strony przedsięwzięcia oraz szanse i zagrożenia związane z budową MHP.

Mocne strony przedsięwzięcia: 

• pierwsza w Polsce instytucja, która prezentuje w pełnej formie historię dziejów Polski;
• ogólnopolski i międzynarodowy wymiar Programu;
• aktywizacja polityki państwa w dziedzinie polityki pamięci;
• największy i najnowocześniejszy obiekt muzealny.

Słabe strony przedsięwzięcia: 

• niedostępność Cytadeli Warszawskiej ze względu na charakter zamkniętego terenu wojskowego;
• niewystarczająca infrastruktura komunikacyjna dojazdu do Cytadeli.

Szanse: 

• zwiększenie liczby odwiedzających muzea;
• wykorzystanie trendu rosnącego zainteresowania tematyką historyczną;
• wzmacnianie polskiej tożsamości kulturowej.

Zagrożenia: 

• skomplikowanie i przewlekłość procedur przetargowych;
• przewlekłość procedur związanych z uzyskiwaniem zgód i pozwoleń;
• złożoność skorelowania terminów etapów budowy budynku i wykonania wystawy stałej;
• złożoność skorelowania planu inwestycyjnego realizowanego przez MHP z harmonogramem inwestycji realizowanej przez Muzeum Wojska Polskiego.

Opóźnienia, opóźnienia, opóźnienia

Program „Budowy MHP”, przygotowany bez analiz słabych stron przedsięwzięcia rząd przyjął w lipcu 2015 r. Od początku nie był jednak realizowany zgodnie z wyznaczonymi terminami. Opóźnienia dotyczyły każdego z kolejnych etapów zadania – zarówno działań przygotowawczych i prac projektowych, jak i budowy.Początkowo przyczyną opóźnień były prace nad nową koncepcją funkcjonalno-użytkową obiektu, która została przyjęta dopiero w 2017 r. Później wpływ na przebieg inwestycji miały zarówno nieprawidłowości w działaniach władz muzeum, jak i czynniki zewnętrzne.

Nieprawidłowości mające wpływ na przebieg inwestycji

zależne od MHP:

• niezapewnienie synchronizacji prac projektowych w zakresie budynku i wystawy stałej;
• niezapewnienie terminowego sporządzenia i odbioru projektu wykonawczego wystawy stałej;
• niewłaściwe przygotowanie i/lub przeprowadzenie postępowań na wybór generalnego wykonawcy inwestycji oraz wykonawcy wystawy stałej.

niezależne od MHP:

• niebezpieczne znaleziska na budowie;
• wstrzymywanie bądź niepodejmowanie robót, w tym z powodu zmian w dokumentacji projektowej;
• długotrwałość negocjacji z generalnym wykonawcą inwestycji dotyczących zmian w warunkach umowy;
• niewpłynięcie ofert w pierwszym postępowaniu na wybór wykonawcy wystawy stałej;
• pandemia koronawirusa SARS-CoV-2.

Jako jedną z kluczowych nieprawidłowości NIK wskazuje niewłaściwe przygotowanie i przeprowadzenie przez władze muzeum postępowania związanego z wyborem generalnego wykonawcy inwestycji. Najpierw w 2017 r. Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) nakazała władzom muzeum wprowadzenie zmian w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) oraz modyfikację treści ogłoszenia o zamówieniu i SIWZ wraz z załącznikami. Następnie w 2018 r. KIO nakazała władzom muzeum m.in. unieważnienie poszczególnych czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i oferty Budimexu, w tym poprawienie w niej oczywistych pomyłek rachunkowych, a także powtórzenie czynności badania i oceny wszystkich ofert.

Ostatecznie wybrano właśnie Budimex. W maju 2018 r. została podpisana umowa z generalnym wykonawcą na budowę muzeum wraz z infrastrukturą techniczną na kwotę niemal 565,5 mln zł, z terminem zakończenia do 13 lutego 2021 r. Prace budowlane ruszyły po dwóch miesiącach. Rok później, ze względu m.in. na konieczność wywiezienia dużej liczby niewypałów i niewybuchów, prace archeologiczne oraz niesprzyjające warunki pogodowe podpisano aneks nr 1 do umowy zwiększający wynagrodzenie Budimexu do 567 mln zł i przesuwający termin wykonania konstrukcji budynku z 30 maja na 30 listopada 2019 r. oraz z 2 października 2019 r. na 2 marca 2020 r. wykonanie stanu surowego umożliwiającego rozpoczęcie prac związanych z wystawą stałą. Termin zakończenia budowy pozostawał bez zmian.

Pod koniec października 2019 r. Budimex wystosował do MHP wniosek o kolejną zmianę umowy i w kwestii ceny, i w kwestii terminu. Zwiększenie środków finansowych o ok. 28,3 mln zł netto miało się wiązać z dodatkowymi kosztami spowodowanymi zmianami w dokumentacji projektowej, a także wzrostem cen materiałów, sprzętu i robocizny. Zmiany terminów dotyczyły m.in. zakończenie budowy stałej siedziby muzeum – do 30 listopada 2022 r. Pod koniec listopada 2019 r. władze muzeum odrzuciły większość roszczeń Budimexu.

Negocjacje w sprawie aneksu nr 2 toczyły się w dwóch turach – od końca listopada 2019 r. do lipca 2020 r. oraz od 30 grudnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r. W marcu 2021 r. Budimex złożył wniosek o przeprowadzenie w tej sprawie mediacji w sądzie polubownym przy Prokuratorii Generalnej RP, a jako wartość przedmiotu sporu podał ok. 123 mln zł (brutto). Ugoda zawarta 6 lipca 2022 r. nie przesądzała o: odpowiedzialności za opóźnienia, prawidłowości wykonania umowy, jakości dokumentacji projektowej i zasadności wzajemnych roszczeń finansowych. Budimex zobowiązał się, że zakończy prace do 31 lipca 2023 r. Do dnia zakończenia kontroli NIK – 1 sierpnia 2022 r. –  drugi aneks do umowy nie został podpisany.

NIK wskazuje także na inną istotną dla przebiegu inwestycji nieprawidłowość – władze MHP niewłaściwie przygotowały postępowanie na wybór wykonawcy wystawy stałej. Przetarg ogłoszono 21 grudnia 2020 r., a pierwszy termin złożenia ofert wyznaczono na 14 lutego 2021 r. Termin ten był zmieniany osiemnastokrotnie (!). W styczniu 2022 r. – ponad 13 miesięcy od ogłoszenia – MHP unieważniło przetarg ze względu na brak ofert.

Ponowny przetarg na wybór generalnego wykonawcy wystawy stałej władze muzeum  ogłosiły dopiero 23 września 2022 r. Pierwotny termin otwarcia ofert ustalono na 25 października 2022 r. i był on zmieniany siedmiokrotnie. W dniu otwarcia ofert (30 grudnia 2022 r.) okazało się, że ceny dwóch z nich przekraczają kwotę przeznaczoną na sfinansowanie budowy wystawy (267 mln zł brutto). Najtańsza oferta (647,5 mln zł) była blisko dwuipółkrotnie wyższa od budżetu na ten cel, a droższa (742,8 mln zł) – ok. trzykrotnie. Wysokie ceny ofert były powodem unieważnienia przetargu.

A koszty rosną i rosną

Uchwalony przez rząd w lipcu 2015 r. program „Budowy MHP” zawierał bardzo ogólny plan finansowy inwestycji. Został on określony „na podstawie kosztów realizowanych inwestycji o podobnej złożoności” oraz „kosztów rynkowych robót z dnia opracowania. Urealnienie wyceny zakładano „w miarę postępu prac projektowych”. Ponadto w programie zapisano, że plan finansowy „prezentuje wstępny szacunek przewidywanych nakładów”, „do kalkulacji przyjęto ceny aktualne na dzień sporządzenia programu, pominięto ewentualny wpływ inflacji oraz inne możliwe czynniki zmian ceny”, a także, że „celem sporządzenia planu finansowego było określenie maksymalnej wysokości środków pieniężnych, niezbędnych do realizacji programu – w tym celu kierowano się zasadą ostrożności, zgodnie z którą ujmowano wszystkie zdarzenia, które mogą, lecz nie muszą wystąpić; działania, dla których ceny jednostkowe ujmowane były w przedziałach, wyceniono w oparciu o górne wartości”.

W programie założono więc, że koszt budowy MHP o powierzchni 24 tys. m² wyniesie 310 mln zł. Po tym jak minister kultury samowolnie niemal podwoił powierzchnię siedziby muzeum koszt budowy wzrósł do ponad 659 mln. zł. Kolejny wzrost do ponad 757 mln zł wynikał przede wszystkim z tego, że złożone oferty na realizację inwestycji przekraczały zakładany budżet na budowę obiektu.

Trzeba też dodać, że w uchwale z 2021 r. rząd założył, że do 2023 w ramach środków ministerstwa kultury, poza programem będą realizowane równolegle konieczne do zakończenia inwestycji prace dodatkowe za planowaną kwotę ponad 173 mln zł.

NIK nie ma zastrzeżeń do wydawania i rozliczania przez MHP środków publicznych, których wysokość i przeznaczenie zostały uzgodnione z ministrem kultury. Jednakże –według stanu na 30 czerwca 2022 r. – władze muzeum wykorzystały na inwestycję jedynie 36,2% planowanych (zgodnie z programem z 2021 r.) środków finansowych, czyli ok. 274 mln zł, a poza programem w sumie ponad 28,5 mln zł. 

Dodatkowo w badanym okresie, w związku z wydłużeniem terminu zakończenia inwestycji – władze muzeum ponosiły koszty związane z wynajmowaniem powierzchni biurowych, magazynowych oraz wystawienniczych, które od stycznia 2020 do końca czerwca 2022 wyniosły w sumie ok. 6,4 mln zł.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki kontroli, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje:

Do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o:

• wypracowanie mechanizmów mających na celu zapewnienie wykonywania inwestycji, polegających na budowie siedzib instytucji kultury (w tym muzeów), zgodnie z przyjętymi założeniami;
• podejmowanie decyzji dotyczących założeń nadzorowanych programów wieloletnich w ramach i na podstawie stosownych uchwał Rady Ministrów, przyjętych na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Do Dyrektora Muzeum Historii Polski o wprowadzenie mechanizmów zapewniających:

• realizację zadań inwestycyjnych z zachowaniem terminów i kosztów, zgodnych z przyjętymi założeniami;
• egzekwowanie od stron zawieranych umów terminowej i rzetelnej realizacji zobowiązań;
• właściwe przygotowywanie i przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych.

Najwyższa Izba Kontroli