Gotowi na 55% – co znajdzie się w pakiecie?

14 lipca Komisja Europejska opublikuje pakiet kilkunastu aktów prawnych pod szyldem Fit for 55. Będzie to oficjalny początek dyskusji na temat działań służących realizacji celu pośredniego na drodze do neutralności klimatycznej, czyli redukcji emisji CO2 w Unii Europejskiej o 55% w porównaniu do 1990 r. Zanim te zasady ostatecznie wejdą w życie, muszą zostać zaakceptowane przez państwa UE (czyli Radę) oraz Parlament Europejski. Negocjacje potrwają co najmniej rok, a najpewniej 2 lata. Zmiany zaczną więc obowiązywać najwcześniej od 2024 r., jednak już teraz trzeba się zacząć zastanawiać, jak je wprowadzić z korzyścią dla klimatu i gospodarki.

Żadnych białych plam i wyższy poziom ambicji

Pakiet jest konsekwencją przyjętego w grudniu 2019 r. Europejskiego Zielonego Ładu oraz zaakceptowanego rok później przez wszystkie państwa UE zwiększonego celu redukcji emisji o 55% do 2030 r. Aby w 2050 r. osiągnąć neutralność klimatyczną, konieczna jest konsekwentna redukcja emisji CO2 we wszystkich obszarach życia gospodarczego. Jak dotąd jednak w niektórych sektorach emisje nadal rosną (transport), a tam, gdzie udało się doprowadzić do zmniejszenia emisji, tempo zmian nie zawsze było satysfakcjonujące (ciepłownictwo, przemysł). Aby transformacja odbyła się na czas, potrzeba mobilizacji we wszystkich obszarach, wyższych ambicji i konsekwentnej ich realizacji. Obowiązujące przepisy tego nie gwarantują, dlatego wymagały zmiany.

Fit for 55 nie zostawia żadnych białych plam. Zmianie ulegną zasady gry dla elektroenergetyki, budynków, ciepłownictwa, transportu, przemysłu, rolnictwa i leśnictwa[1]. Tam, gdzie dotychczasowy wysiłek nie pozwalał osiągnąć celu pośredniego, akty prawne wyznaczają nowe poziomy ambicji. Warto również pamiętać, że Parlament Europejski w kwietniu przyjął prawo klimatyczne, które wymaga wypracowania celu na rok 2040. To znaczy, że Fit for 55 to tylko jeden z kroków na ścieżce do neutralności, a następnego pakietu regulacyjnego możemy spodziewać się w drugiej połowie tej dekady.

Ogranicz emisje albo płać                                                 

Największe zainteresowanie budzi nie tyle ambitna ścieżka redukcji emisji, co wprowadzenie narzędzi mobilizujących do realnych zmian. Część z nich przybierze formę zasad, norm i standardów (np. norm emisyjności nowych samochodów), wiele – mechanizmu cenowego. Doświadczenia EU ETS jednoznacznie dowodzą, że zwiększanie kosztu wykorzystywania rozwiązań wysokoemisyjnych[2] skutecznie zachęca do ich redukcji.

Dla producentów oznacza to bodźce do rozwijania oferty produktów prośrodowiskowych oraz inwestowania w technologie ograniczające emisje CO2. Z perspektywy konsumenta oznacza to, że wybór rozwiązań wysokoemisyjnych będzie niemożliwy (normy) lub koszty emisji zostaną uwzględnione w cenie. Pewne decyzje pozostaną jednak w gestii rządu. Brak działań na rzecz zmiany miksu energetycznego, brak wsparcia dla inwestycji podnoszących efektywność energetyczną czy deficyty wykwalifikowanych pracowników będą skutkować wyższymi cenami dla konsumentów i niższą konkurencyjnością polskich firm.

Duże wyzwania i duże wsparcie

Zmiany są nieuchronne i nie da się już dłużej odraczać kluczowych decyzji. Dla kraju o dalekiej pozycji startowej (takiego jak Polska) transformacja energetyczna będzie sporym wyzwaniem, jednak istotne wsparcie stanowić będą fundusze europejskie i mechanizmy wsparcia finansowane z EU ETS (o czym piszemy tu). Polska będzie jednym z ich największych beneficjentów. Dobrze wykorzystane pieniądze powinny pozwolić polskim gospodarstwom domowym stać się odpornymi na dalsze wzrosty cen, firmom dokonać zmian technologicznych i odnaleźć się w nowych niszach rynkowych, a rządowi – niwelować ryzyka społeczne.

Fit for 55 – kluczowe zmiany dla Polski

• Reforma ETS

Jedną z najważniejszych zmian w pakiecie jest rewizja unijnego systemu handlu prawami do emisji (EU ETS). Mechanizm w ostatnich latach doprowadził do istotnego ograniczenia emisji w elektroenergetyce, ciepłownictwie i częściowo w przemyśle (o 35% od 2005 r., źródło: DG CLIMA). Mimo zmian, UE jest wciąż daleko od celów na 2030 r., a droga do ich osiągnięcia prowadzi przez ograniczenie liczby uprawnień. Do mechanizmu ETS najprawdopodobniej zostanie włączona żegluga. Ciepłownictwo zostanie pokryte wyceną całkowicie – albo w ramach zreformowanego ETS, albo mini-ETS (patrz niżej).

Ponadto, pakiet zakłada rozszerzenie Funduszu Modernizacyjnego, czyli mechanizmu redystrybucji dla krajów o najtrudniejszej pozycji startowej. Całość przychodów z uprawnień ma zostać przekazana na transformację energetyczną (w tym, częściowo na rekompensaty dla przemysłu energochłonnego).

Co to znaczy dla Polski? 

Polska energetyka musi ograniczać emisje, inaczej produkcja energii będzie coraz droższa. Branże szczególnie narażone na wzrost cen uprawnień powinny otrzymać wsparcie niskoemisyjnych inwestycji z pieniędzy pochodzących z systemu ETS. Należy zadbać o przeznaczenie całości przychodów ze sprzedaży uprawnień CO2 na cele transformacji przemysłowej i energetycznej. W okresie przejściowym warto zadbać o zapewnienie funduszu socjalnego, skierowanego do gospodarstw domowych szczególnie narażonych na gwałtowny wzrost cen energii.

• Wycena emisji CO2 w nowych sektorach

Mechanizm ETS okazał się narzędziem skutecznie mobilizującym do redukcji emisji w objętych nim sektorach. Z tego powodu propozycja KE będzie zawierać analogiczny mechanizm handlu prawami do emisji CO2 dla budynków i transportu (tzw. mini-ETS). Będzie on wprowadzany stopniowo, według planu miałby to być mechanizm aukcyjny bez darmowych uprawnień. System automatycznie obejmie mniejsze ciepłownie dotąd nie uczestniczące w EU ETS. Połączenie puli dla transportu i budynków jest problematyczne, bo jednostkowe koszty dekarbonizacji między nimi się różnią. Dyrektywa zwiększa środki w Funduszu Modernizacyjnym, rozszerza jego działanie na termomodernizację dla średnio i mało zamożnych oraz zobowiązuje kraje do stworzenia planów wsparcia dla uboższych gospodarstw domowych.

Co to znaczy dla Polski? 

Dla kraju, w którym co trzeci samochód ma powyżej 20 lat, a znaczna większość domów jest nieefektywna energetycznie, uwzględnienie kosztów emisji z transportu i budynków będzie dużym wyzwaniem. Z drugiej strony, jest to szansa na poprawę jakości powietrza, poprawę standardów energetycznych w budownictwie i rozwój elektromobilności. Warto, aby Polska zabiegała o odrębne pule emisji dla transportu i budynków, aby uniknąć drastycznych wzrostów kosztów dla domów opalanych węglem. Ustalenie przewidywalnego korytarza cenowego i zaplanowanie procesu w czasie pozwoli uniknąć gwałtownych wzrostów cen. Istotne będzie również opracowanie regulacji dla biomasy. Należy monitorować sytuację najuboższych i zapewnić niezbędne wsparcie, aby wycena emisji nie doprowadziła do pogłębienia problemu ubóstwa energetycznego. Jednocześnie jednak realizacja celów środowiskowych będzie niemożliwa bez inwestycji. Takie inwestycje mogą zostać sfinansowane z funduszy europejskich, chociaż warto zauważyć, że wysokie ceny materiałów budowlanych oraz ograniczona dostępność wykwalifikowanych pracowników może stanowić czynniki ryzyka.

Propozycja wyceny emisji w nowych sektorach, która odnosi się do problemów krajów o trudnej pozycji startowej, znajduje się w raporcie Ile ważą emisje CO2 w budynkach i transporcie? (Forum Energii, 2021).

• Wyższe cele OZE i efektywności energetycznej

Zwiększenie poziomu ambicji redukcyjnych wymaga dostosowania celów dotyczących udziału OZE w finalnym zużyciu energii oraz wzrostu efektywności energetycznej. W pakiecie Fit for 55 obszary te zostaną określone w znowelizowanych dyrektywach RED II i EED. Udział OZE w 2030 r. najprawdopodobniej wzrośnie z planowanych 32% do 38-40%. Cel w zakresie efektywności energetycznej wzrośnie do ok. 38-39% w 2030 r. wobec obecnie obowiązujących 32,5%.

Co to znaczy dla Polski?

Mimo pewnego przyspieszenia w ostatnich latach, Polska pozostaje daleko w tyle, jeśli chodzi o wykorzystanie OZE w finalnej konsumpcji energii. Tym trudniej będzie osiągnąć cele na 2030 r. W transporcie i ciepłownictwie oznacza konieczność zwiększenia wysiłku wkładanego w wytwarzanie i wykorzystanie biometanu i zielonego wodoru (o czym piszemy tu). Z kolei dla technologii rozproszonych kluczowa będzie komplementarna rozbudowa sieci i magazynów. Duże ograniczenia obejmą wykorzystanie biomasy (szczególnie leśnej), co może wpłynąć na strategie inwestycyjne w ciepłownictwie i elektroenergetyce.

Dotychczasowy progres Polski w zakresie poprawy efektywności energetycznej również pozostaje skromny. Aby zrealizować stawiane na 2030 r. cele, kluczowe będą masowa termomodernizacja budynków, inwestycje w urządzenia o najwyższych klasach energetycznych oraz strategia łączenia sektorów. Istotne jest jednak to, że nowelizacja EED w proponowanym przez KE kształcie zaostrza definicję efektywnego systemu ciepłowniczego, która warunkuje dostęp do pieniędzy na modernizację sieci ciepłowniczych.

• Węglowy podatek graniczny na granicy UE (CBAM)

Konieczność ochrony przemysłu unijnego była podnoszona od ponad 10 lat przez wielu krytyków systemu ETS (w tym Polskę). Rosnące ceny uprawnień przy ograniczaniu puli darmowych uprawnień oznaczałyby obniżenie konkurencyjności przemysłu unijnego kosztem emitujących i niepłacących za to podmiotów spoza UE (przede wszystkim Rosji, Białorusi, Chin i Indii). Węglowy podatek graniczny ma zrównywać szanse producentów unijnych. Jest jednak wiele wątpliwości wynikających m.in. ze spójności z zasadami WTO oraz ryzykiem nadmiernego wsparcia podmiotów europejskich. Dlatego też propozycja KE obejmie tylko wybrane produkty, m.in. cement, stal, elektryczność, aluminium, nawozy. Przychody z CBAM mają stać się jednym z pierwszych w historii źródeł własnych UE.

Co to znaczy dla Polski?

Wprowadzenie podatku granicznego powinno skutecznie przeciwdziałać wyciekowi emisji poza UE, ale nie zwalnia polskich firm z konieczności inwestowania w rozwiązania niskoemisyjne, by skutecznie konkurować z podmiotami z UE. Diabeł tkwi w szczegółach, a te są wciąż nieznane. Dodatkowo, rosnące koszty produktów takich jak cement, stal czy aluminium mogą stać się barierą w dochodzeniu do neutralności w budynkach.

• Bardziej restrykcyjne normy emisji dla nowych samochodów

Jednym ze sposobów redukcji emisji w transporcie będzie spadek emisyjności nowych samochodów. Zakłada się, że w unijnym portfelu producentów samochodów osobowych emisja powinna spaść o 37,5% do 2030 r. w por. do 2021 r. (2021: 95g CO2/km), natomiast wśród vanów o 31% (2021: 147g CO2/km). Propozycja KE przewiduje także wprowadzenie mechanizmu przyspieszającego wymianę floty samochodów na pojazdy zero- i niskoemisyjne.

Co to znaczy dla Polski?

Emisje w transporcie stale rosną, więc transformacja tego obszaru zyskuje na znaczeniu. Restrykcyjne normy emisji stanowią uzupełnienie carbon pricingw transporcie. Z uwagi na strukturę wieku aut jeżdżących po polskich drogach, zmiany w emisjach będą powolne. Istotne jest jednak to, że Polska odgrywa znaczącą rolę w łańcuchach dostaw samochodów, a auta i ich części stanowią ważny towar eksportowy. Zdolność do przejęcia produkcji samochodów o nowych standardach w miejsce wycofywanych linii aut wysokoemisyjnych będzie bodźcem do zagospodarowania nowych nisz rynkowych.

Podsumowanie

Kształt pakietu Fit for 55 nie pozostawia wątpliwości, że determinacja do osiągnięcia przez UE neutralności klimatycznej w 2050 r. jest duża. Znajdziemy tam usystematyzowane podejście do transformacji i wysokie ambicje, a także mechanizmy cenowe, które mocno premiują rezygnację z technologii wysokoemisyjnych. Warto jednak pamiętać, że Fit for 55 to propozycja do dyskusji. Rzetelne argumenty mogą pomóc uwzględnić specyficzną pozycję Polski oraz złagodzić koszty transformacji. Zaplanowanie efektywnego wykorzystania rekordowego strumienia pieniędzy z UE oraz środków z EU ETS będzie najlepszym argumentem pokazującym, że Polska na poważnie traktuje politykę klimatyczną i że warto wspierać nasze działania. Udany plan inwestycyjny pomoże w budowaniu konkurencyjności polskiej gospodarki i zapobieganiu ryzyku ubóstwa energetycznego.

Autorka: dr Sonia Buchholtz
Współpraca: zespół Forum Energii