NIK: Nieład w Polskim Ładzie uderzył w miliony podatników

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia przygotowanie przez Ministra Finansów projektu ustawy Polski Ład. Największa od 30 lat zmiana systemu podatkowego została wprowadzona w pośpiechu i wywołała chaos w systemie podatkowym. Zaprojektowane, a następnie uchwalone przepisy nie zostały poprzedzone adekwatnymi analizami. W konsekwencji wymagały natychmiastowych, szerokich działań naprawczych, gdyż ich wykorzystanie w przyjętym kształcie nie pozwoliło na przeprowadzenie założonych zmian systemowych. W dodatku podatnikom i płatnikom nie zapewniono odpowiedniego czasu na przygotowanie się do stosowania nowych przepisów, gdyż vacatio legis wyniosło zaledwie 38 dni. Zmiany podatkowe w ramach tarcz antyinflacyjnych wprowadzano rzetelnie oraz skutecznie. Niemniej część obowiązujących w 2022 r. stawek VAT była niższa od poziomu dopuszczonego dyrektywą unijną w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej.

Konferencja prasowa prezentująca wyniki kontroli „Zmiany podatkowe w ramach Polskiego Ładu oraz tarcz antyinflacyjnych”

Kontrola Zmiany podatkowe w ramach Polskiego Ładu oraz tarcz antyinflacyjnych objęła zagadnienia związane z wprowadzeniem do systemu podatkowego celów ogłoszonego w maju 2021 r. programu Polski Ład, który miał za zadanie: zmniejszyć nierówności społeczne, stworzyć lepsze warunki do życia dla wszystkich obywateli oraz zagwarantować zwiększenie wpływów do systemu zdrowia. Wprowadzone zmiany w największym stopniu dotyczyły podatników podatku dochodowego od osób fizycznych i w szczególności objęły wszystkich podatników rozliczających się według skali podatkowej, czyli ponad 25 mln osób. Chodzi o pracowników, emerytów, zleceniobiorców, przedsiębiorców, a także przedsiębiorców, którzy rozliczali się z wykorzystaniem podatku liniowego lub zryczałtowanego podatku dochodowego. Innym badanym zagadnieniem były zmiany podatkowe wprowadzone w ramach tarcz antyinflacyjnych, gdzie sprawdzaliśmy rzetelność analiz poprzedzających zmiany systemowe w tym zakresie.

Kontrolą objęto Ministerstwo Finansów, w którym przygotowano projekt ustawy Polski Ład oraz prowadzono analizy z zakresu sytuacji społeczno-gospodarczej kraju, jednostki Krajowej Administracji Skarbowej z trzech województw o najwyższych dochodach podatkowych (dwie izby administracji skarbowej w Katowicach i Poznaniu oraz pięć urzędów skarbowych: Warszawa-Bemowo, Poznań- Jeżyce, a także w Cieszynie, Rybniku i Ostrowie Wielkopolskim). Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r.

Założenia Polskiego Ładu

Ustawą Polski Ład wprowadzono gruntowne zmiany realizujące reformę podatkowo-składkową. Najważniejsze z nich to:

• podwyższenie do 120 000 zł tzw. pierwszego progu skali podatkowej;
• wprowadzenie dla wszystkich podatników obliczających PIT na zasadach skali podatkowej kwoty zmniejszającej podatek w wysokości 5100 zł, co tym samym oznaczało wzrost tzw. kwoty wolnej od podatku do 30 000 zł;
• wprowadzenie ulgi dla klasy średniej dla pracowników i osób uzyskujących przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej obliczających PIT na zasadach skali podatkowej;
• zniesienie możliwości obniżenia podatku dochodowego o kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne;
• wprowadzenie nowych zasad ustalania podstawy wymiaru składki zdrowotnej dla osób prowadzących działalność gospodarczą.

W Ministerstwie Finansów na etapie prac nad projektem ustawy Polski Ład przewidziano, że ulga dla klasy średniej zostanie wprowadzona tylko dla pracowników. W parlamencie wskutek przyjęcia poprawek poselskich zdecydowano o rozszerzeniu zakresu podmiotowego ulgi, tj. o objęciu nią także osób, które uzyskiwały przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej, a także umożliwiono małżonkom korzystanie z niej we wspólnym rozliczeniu rocznym.

Minister nierzetelnie przygotował reformę

Minister Finansów nierzetelnie przygotował projekt ustawy Polski Ład, która wprowadzała gruntowną reformę podatkową. Nie analizowano, czy i jak utrzymanie w niezmienionej postaci niektórych zasad obliczania i poboru zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych wpłynie na ich wysokość. Dotyczyło to zasad składania oświadczeń PIT-2, zasady uwzględniania 1/12 kwoty zmniejszającej podatek przy obliczaniu i poborze zaliczek na podatek tylko przez jednego płatnika, a także braku możliwości uwzględniania 1/12 kwoty zmniejszającej podatek przy obliczaniu i poborze zaliczek na podatek przez niektórych płatników, zwłaszcza tych, którzy wypłacali świadczenia z tytułu umowy zlecenia w ramach działalności wykonywanej osobiście.  

Ponadto w analizach pominięto jak, po wejściu w życie proponowanych zmian, będzie kształtowała się w ciągu roku podatkowego i po jego zakończeniu sytuacja różnych grup pracowników. Dotyczyło to m.in. pracowników otrzymujących wynagrodzenie nie w pełni oskładkowane (np. policjantów), korzystających z tzw. autorskich kosztów uzyskania przychodów, pracowników świadczących pracę w kilku zakładach pracy (np. nauczycieli), a także podatników, którzy uzyskiwali przychód z różnych źródeł (np. stosunku pracy i emerytury, emerytury i umowy zlecenia, stosunku pracy i umowy zlecenia).

Brak tych analiz pozbawił Ministra Finansów ważnych informacji, których wykorzystanie mogło przyczynić się do opracowania innych niż przyjęto założeń reformy, np. dotyczących ulgi dla klasy średniej czy zasad obliczania zaliczek. 

Proces legislacyjny Polskiego Ładu

W trakcie rządowego procesu legislacyjnego nad projektem ustawy Polski Ład, od 26 lipca do 30 sierpnia 2021 r., przeprowadzono uzgodnienia, opiniowanie oraz konsultacje publiczne. W ramach tych procesów do Ministerstwa Finansów wpłynęło 97 opinii liczących ponad 900 stron. Jednak blisko 60% z nich wpłynęło w ostatnim dniu terminu lub po tym dniu, więc Ministerstwo Finansów dysponowało co najwyżej siedmioma dniami na ich analizę. Brak odpowiednio długiego czasu na analizę wniesionych opinii, pozbawił Ministerstwo Finansów korzyści płynących z tego procesu. Dłuższy czas na przeanalizowanie tych uwag mógłby przyczynić się do przygotowania lepszych przepisów prawa, uniknięcia ich późniejszych licznych nowelizacji, w tym uchylania wprowadzonych rozwiązań lub ich znaczących modyfikacji.

W trakcie procesu opiniowania nie wystąpiono z wnioskiem do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji o skierowanie projektu ustawy do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Poprzez takie działanie Ministerstwo Finansów pozbawiło się również korzyści płynących z opinii tego ważnego organu, a tym samym okazji do poprawienia proponowanych rozwiązań, co w konsekwencji mogłoby przyczynić się do przygotowania lepszych przepisów prawa.

Dla zobrazowania powstałego w systemie podatkowym chaosu i niepewności podatników warto zwrócić uwagę, na zwiększone zainteresowanie podatników usługami Krajowej Informacji Skarbowej, która udzieliła w zakresie Polskiego Ładu: 11 tys. odpowiedzi do końca 2021 r., ale w I półroczu 2022 r. już ponad 50 tys. (w II poł. 2022 r. udzielono 6 tys. odpowiedzi).

Za krótkie vacatio legis

Ustawa Polski Ład weszła w życie już po 38 dniach od jej ogłoszenia. Jednakże biorąc pod uwagę stopień skomplikowania i rozległość wprowadzonych przez nią zmian, powinna posiadać dłuższe vacatio legis. Projekt przewidywał bowiem nowelizację 22 ustaw i liczył wraz z uzasadnieniem ponad 500 stron. Zmiany objęły wiele obszarów różnych ustaw podatkowych, zwłaszcza ustaw o podatkach dochodowych. W ocenie NIK, dłuższe vacatio legis umożliwiłoby właściwe przygotowanie się podatników i płatników, ale również służb skarbowych do stosowania wprowadzanych przepisów od dnia ich wejścia w życie.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego ma szczególne znaczenie w prawie regulującym daniny publiczne. Nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis stanowi jedną z norm składających się na treść konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z zasady zaufania do państwa.

Ulga dla klasy średniej

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli niecelowe było w szczególności przeprowadzenie reformy z wykorzystaniem ulgi dla klasy średniej. Ulga ta została przewidziana dla pracowników i osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowanych na zasadach skali podatkowej osiągających przychód w określonym przedziale. Zakładała zneutralizowanie wzrostu obciążeń podatkowo-składkowych, będącego skutkiem zniesienia odliczenia składki zdrowotnej od podatku, pomimo zwiększenia kwoty wolnej do 30 000 zł i kwoty pierwszego progu skali podatkowej do 120 000 zł. Ulga nie zapewniła jednak pożądanego przez Ministra Finansów efektu w każdym możliwym przypadku.

Część osób, wbrew rozpowszechnianym w mediach komunikatom, że powinny na reformie systemu podatkowego zyskać (a przynajmniej nie stracić), otrzymało w pierwszych dniach obowiązywania nowych przepisów wynagrodzenie w niższej kwocie niż w poprzednim miesiącu (choć jego kwota brutto się nie zmieniła). Niższe wynagrodzenie otrzymały w szczególności niektóre osoby świadczące pracę w więcej niż jednym zakładzie pracy, np. część nauczycieli, a także niektórzy funkcjonariusze służb mundurowych.

Przepisy o uldze dla klasy średniej uchylono zaledwie po pół roku ich obowiązywania. Ulga dla klasy średniej była rozwiązaniem nieskutecznym, w dodatku skomplikowała system podatkowy. Przepisy regulujące ulgę dla klasy średniej uchylono 1 lipca 2022 r. (ustawą z 9 czerwca 2022 r.). Umożliwiło to obniżenie stawki podatku w pierwszym progu skali podatkowej z 17% do 12%, które to rozwiązanie było proste, a zarazem odczuwalne dla wszystkich podatników opodatkowanych na zasadach skali podatkowej. Wykluczyło również ryzyko wystąpienia dużych dopłat podatku PIT w rocznym rozliczeniu.

W projekcie ustawy Polski Ład zawarto szereg regulacji mających wadliwą konstrukcję, co NIK również oceniła negatywnie. Regulacje te nie prowadziły do osiągnięcia założonych celów. Dwie z nich – abolicję podatkową i ukrytą dywidendę – uchylono zanim weszły w życie lub możliwe było ich zastosowanie. Trzecia – ulga na zabytki w zakresie zakupu zabytku nieruchomego, została uchylona po roku obowiązywania, zaś czwarta – minimalny podatek dochodowy, uległa znaczącym modyfikacjom.

Co przyniosły zmiany w rozliczeniu PIT

W efekcie zmian wprowadzonych w 2022 r. w zakresie PIT zmieniła się liczba podatników korzystających z poszczególnych form opodatkowania oraz wynik rozliczenia PIT. I tak w zakresie rozliczenia podatku za 2022 r. w porównaniu do rozliczenia za 2021 r.:

• wzrósł z 92,7% do 97% odsetek podatników, których dochód roczny nie przekroczył pierwszego progu skali podatkowej;
• obniżył się o 25% podatek należny od podatników rozliczających się według skali podatkowej (za 2022 r. wyniósł nieco ponad 64,5 mld zł i był niższy o 21,5 mld zł niż za poprzedni rok podatkowy);
• obniżyła się z 6,7% do 4,1% efektywna stawka podatkowa podatników, których dochód nie przekroczył pierwszego progu skali podatkowej;
• wzrosła z 14,2% do 15,6% efektywna stawka podatkowa podatników, których dochód przekroczył próg skali podatkowej;
• wzrosła o 81% kwota nadpłaty u podatników PIT rozliczających się według skali podatkowej (wyniosła ponad 23,9 mld zł);
• zmniejszyła się o 34% liczba podatników, którzy wybrali opodatkowanie pozarolniczej działalności gospodarczej na zasadach podatku liniowego;
• wzrosła z 17,3% do 18,5% efektywna stawka podatkowa osób, które rozliczyły się na zasadach podatku liniowego;
• wzrosła o 15,2% liczba podatników korzystających z ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych.

Szkolenia organów KAS

Przyjęta przez Ministerstwo Finansów organizacja szkoleń w 2021 r. w zakresie Polskiego Ładu nie sprzyjała rzetelnemu i terminowemu przygotowaniu pracowników i funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej do wdrożenia reformy. Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie przekazał do podległych jednostek wytycznych lub rekomendacji dotyczących organizacji szkoleń w związku z reformą systemu podatkowego. W konsekwencji w planie szkoleń centralnych kadr KAS na 2021 r. nie zostały przewidziane szkolenia dotyczące Polskiego Ładu.

Przed wejściem w życie przepisów zorganizowano centralnie nieliczne szkolenia doraźne (w formie webinarów), ale nie analizowano ich skuteczności. Z kolei w siedmiu spośród 16 izb administracji skarbowej zorganizowano pojedyncze szkolenia regionalne, w których łącznie wzięło udział 49 osób. Pracownicy urzędów skarbowych w 2021 r. nie zostali dostatecznie przygotowani, aby móc, jeszcze przed wejściem w życie nowych regulacji podatkowych, udzielać podatnikom i płatnikom odpowiedniego wsparcia. 

Pomoc dla podatników

Dla podatników i płatników zorganizowano różne formy wsparcia: przeprowadzono cykl webinarów, w ramach Krajowej Informacji Skarbowej uruchomiono infolinię dedykowaną zmianom, w urzędach skarbowych zorganizowano dyżury podatkowe. Prowadzono także działania informacyjno-edukacyjne z wykorzystaniem mediów regionalnych i ogólnopolskich. Z ustaleń kontroli wynika jednak, że połowa komunikatów była nadmiernie uproszczona, miała bardziej charakter reklamy, promocji niż rzetelnych, wyczerpujących informacji kierowanych do wszystkich podatników, którzy w różny sposób mieli odczuć skutki wprowadzanych zmian przepisów.

Jak organy KAS monitorowały wprowadzone zmiany

Dyrektorzy kontrolowanych izb administracji skarbowej systematycznie monitorowali prawidłowość oraz efekty dokonywania przez jednostki podległe wprowadzonych ustawą Polski Ład nowych narzędzi – nabycia sprawdzającego (umożliwia fiskusowi sprawdzenie czy podatnik ewidencjonuje sprzedaż na kasie fiskalnej i wydaje paragon fiskalny) oraz tymczasowego zajęcia ruchomości. Na bieżąco monitorowali również liczbę oraz kwotę zwracanych nadpłat PIT, a także ustalali przyczyny dokonywania nieterminowych zwrotów. NIK zwraca jednak uwagę, że w 2021 r. dyrektorzy kontrolowanych izb administracji skarbowej na poziomie regionalnym nie przeprowadzili w ogóle szkoleń dotyczących zmian wprowadzanych w ramach Polskiego Ładu.

Naczelnicy kontrolowanych pięciu urzędów skarbowych na ogół rzetelnie i prawidłowo dokonywali nabycia sprawdzającego oraz wykorzystywali instytucję tymczasowego zajęcia ruchomości. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono we wszystkich urzędach i większości miały one charakter formalny. Badanie próby błędnych zeznań podatkowych za 2022 r. wykazało, że dwóch spośród pięciu kontrolowanych urzędów skarbowych z opóźnieniem wzywano do skorygowania deklaracji podatkowych.

Tarcze antyinflacyjne

Zmiany podatkowe wprowadzone pod koniec 2021 r. oraz na początku 2022 r. mające na celu ograniczenie inflacji były poprzedzone rzetelnymi analizami sytuacji społeczno-gospodarczej.Identyfikowano czynniki, które w największym stopniu wpływały na wzrost poziomu cen oraz monitorowano przebieg procesów inflacyjnych. Pierwsze rozwiązania podatkowe związane z przybierającą na sile inflacją oraz wysokimi cenami surowców energetycznych przygotowano w Ministerstwie Finansów pod koniec 2021 r. Krótko po wprowadzeniu obniżonych stawek podatku akcyzowego na niektóre wyroby energetyczne oraz stawek VAT na gaz ziemny, energię cieplną i energię elektryczną Sejm RP uchwalił 13 stycznia 2022 r. poselski projekt ustawy wprowadzający kolejną tarczę antyinflacyjną. W jej ramach obniżono stawki VAT na kolejne towary, w tym na podstawowe produkty żywnościowe, paliwa silnikowe, nawozy oraz środki ochrony roślin, czyli towary, które miały istotne znaczenie dla wydatków gospodarstw domowych.

Wdrożenie tarcz antyinflacyjnych oraz ich przedłużenie było spowodowane przybierającą na sile inflacją oraz wysokimi cenami surowców energetycznych. Niemniej część stawek VAT wprowadzonych w ramach drugiej tarczy antyinflacyjnej była niższa od poziomu dopuszczonego dyrektywą Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Tarcze antyinflacyjne ograniczały wzrost cen żywności, paliw i energii, przyczyniając się w 2022 r. do niższej inflacji.

Wprowadzenie w ramach tarcz antyinflacyjnych preferencyjnych stawek podatkowych oraz wyłączenia z opodatkowania podatkiem od sprzedaży detalicznej przychodów ze sprzedaży paliw silnikowych obniżyło dochody podatkowe budżetu państwa. Największy ubytek dochodów dotyczył podatku od towarów i usług. Według szacunków Ministerstwa Finansów wyniósł on ok. 37 mld w okresie od lutego 2022 r. do stycznia 2023 r. oraz ok. 5 mld zł w okresie od lutego do lipca 2023 r. (w wyniku utrzymania zerowej stawki VAT na podstawowe produkty spożywcze).

Wnioski

do Ministra Finansów o:

• określanie terminu wejścia w życie ustaw oraz aktów wykonawczych dotyczących prawa podatkowego w sposób umożliwiający przygotowanie do ich stosowania – pozwalający na urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;
• wykorzystywanie w procesie legislacyjnym dostępnych instrumentów doskonalenia prawa;
• przeprowadzanie analiz na potrzeby prac nad zmianami ustaw podatkowych tak, aby odnosiły się do wszystkich istotnych elementów systemu podatkowego;
• prowadzenie rzetelnych działań informacyjno-edukacyjnych związanych z wdrażanymi zmianami legislacyjnymi;
• przygotowywanie zmian podatkowych z uwzględnieniem warunków ustanowionych w regulacjach unijnych.

do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości, dyrektorów izb administracji skarbowej:

• o podejmowanie z odpowiednim wyprzedzeniem działań mających na celu przygotowanie pracowników administracji skarbowej do wdrożenia wprowadzanych zmian legislacyjnych.

do dyrektorów izb administracji skarbowej:

• o wzmocnienie nadzoru nad realizacją przez jednostki podległe nabyć sprawdzających oraz tymczasowego zajęcia ruchomości.

Najwyższa Izba Kontroli