W pierwszym roku kadencji 2024–2029 Polacy złożyli wnioski referendalne w kilkunastu gminach i miastach – od małych miejscowości po stutysięczne ośrodki. Liczby robią wrażenie, ale kryją za sobą zjawisko złożone: ten instrument demokracji bezpośredniej coraz częściej służy nie mieszkańcom, lecz partiom politycznym.
Rekordowe tempo inicjatyw
W całej kadencji 2014–2018 w Polsce przeprowadzono 60 referendów odwoławczych. Tymczasem w kadencji 2024–2029 – w pierwszych jedenastu miesiącach – odbyło się już 14 referendów, a kilkanaście kolejnych inicjatyw jest w toku: zbieranie podpisów, oczekiwanie na decyzję komisarza wyborczego lub już wyznaczony termin głosowania. Jeśli to tempo utrzyma się przez pięć lat, obecna kadencja pobije wszystkie dotychczasowe rekordy.
Samo tempo nie byłoby jeszcze czymś niezwykłym. Polskie samorządy przeżyły już podobną falę w kadencji 2010–2014, gdy w samym 2012 roku odbyło się 61 referendów – tyle, ile w całej poprzedniej kadencji. Zjawisko miało wtedy wyraźne przyczyny: wielka fala protestów przeciwko zamykaniu szkół, podwyżkom opłat lokalnych i zadłużaniu gmin po kryzysie finansowym 2008 roku.
Dzisiaj pytanie o źródła tej fali jest trudniejsze.
Skala miast się zmieniła
Przez większość historii polskich referendów odwoławczych były to sprawy małych gmin: wsi, miasteczek, miejscowości, gdzie wszyscy znają się z widzenia, gdzie jeden kontrowersyjny projekt lub decyzja potrafi zmobilizować całą społeczność. W kadencji 2010–2014, gdy odbyło się 83 referendów, niemal wszystkie toczyły się w gminach liczących kilka–kilkanaście tysięcy mieszkańców.
Obecna kadencja zrywa z tym wzorcem. Wrocław – dwie nieudane próby zebrania podpisów dotyczące prezydenta Jacka Sutryka. Zabrze – referendum przeprowadzone, ważne i skuteczne: prezydentka Agnieszka Rupniewska odwołana. Kraków – trwająca od końca stycznia 2026 roku zbiórka podpisów w sprawie odwołania prezydenta Aleksandra Miszalskiego i Rady Miasta, próg do zebrania: ponad 58 tysięcy podpisów, co czyni tę inicjatywę potencjalnie największą w historii polskiego samorządu. Do tego Bytom, Chorzów, Cieszyn, Będzin – tylko w województwie śląskim toczyło się lub toczy kilka równoległych inicjatyw.
Duże miasto to inna dynamika: więcej mediów, więcej partyjnych struktur, więcej pieniędzy na kampanię, więcej możliwości organizacyjnych dla inicjatorów. Ale też wyższe progi: zebrać 10 procent podpisów w pół-milionowym mieście to zupełnie inne wyzwanie niż w gminie liczącej cztery tysiące mieszkańców.
Oddolne czy odgórne?
Inicjatorzy referendów niemal zawsze deklarują to samo: jesteśmy zwykłymi mieszkańcami, nie jesteśmy związani z żadną partią polityczną. To zdanie – lub jego odmiany – powtarzało się w Cieszynie, w Bytomiu, w Krakowie, w Zabrzu. Bywa prawdziwe. Bywa też deklaratywnym gestem, który niewiele znaczy.
W Cieszynie pełnomocnik komitetu referendalnego był asystentem posła Konfederacji. W Bytomiu pełnomocnik komitetu startował wcześniej do rady miejskiej z list PiS. W Zabrzu inicjatywę przeciw nowo wybranej prezydentce – reprezentującej Koalicję Obywatelską – popierały środowiska bliskie jej poprzedniczce. W Krakowie inicjatorzy referendum wprost przyznali, że oczekują wsparcia od polityków wszystkich opcji, w tym z samej Koalicji Obywatelskiej, do której należy prezydent Miszalski.
To nie jest przypadkowy wzorzec. Referendum odwoławcze bywa dziś narzędziem lokalnej opozycji politycznej – często tej partyjnej, ogólnopolskiej, tyle że obudowanej w lokalne struktury i szyldy obywatelskich komitetów. Prawo tego nie zabrania. Ustawa o referendum lokalnym dopuszcza wprost udział partii politycznych w kampanii referendalnej.
Próg, który chroni włodarzy
Mechanizm referendalny w Polsce jest skonstruowany tak, żeby chronić tych, których chce się odwołać. Referendum jest ważne tylko wtedy, gdy weźmie w nim udział co najmniej 3/5 liczby mieszkańców, którzy głosowali w ostatnich wyborach samorządowych na dany organ. W praktyce oznacza to, że wystarczy, by czterech na dziesięciu ówczesnych wyborców pozostało w domu – i referendum upada, nawet jeśli 98 procent uczestników chce odwołania.
Dokładnie to stało się w Cieszynie 7 grudnia 2025 roku. Spośród głosujących 98 procent opowiedziało się za odwołaniem burmistrz Gabrieli Staszkiewicz. Zabrakło jednak około 700 głosów do osiągnięcia progu ważności. Burmistrz pozostała na stanowisku. Podobnie w Kosakowie w styczniu 2026: 87 procent za odwołaniem wójta, referendum nieważne z powodu frekwencji niższej o 428 głosów od wymaganego minimum.
Ta asymetria jest fundamentalna. Inicjatorzy muszą zmobilizować wyborców, obrońcy wystarczy, że ich zdemobilizują. Urzędujący władca ma do dyspozycji aparat urzędniczy oraz lokalne media finansowane z budżetu gminy. W kadencji 2014–2018 spośród wszystkich przeprowadzonych głosowań ważne było zaledwie 8–13 procent.
Jedynym skutecznym referendum w obecnej kadencji jest Zabrze. I to wyjątek, który potwierdza regułę: tam frekwencja wystarczyła, bo Rupniewska – jako nowa prezydentka nie miała takiej samej zdolności do demobilizacji jak wieloletni włodarz.
Instrument presji, nie zmiany
Jak w tej sytuacji oceniać falę inicjatyw referendalnych w kadencji 2024–2029? Odpowiedź wymaga rozróżnienia między dwoma funkcjami, które to narzędzie spełnia jednocześnie – i które bardzo rzadko pokrywają się ze sobą.
Pierwsza funkcja to realna zmiana władzy. W tym sensie referendum jest prawie zawsze porażką. Próg frekwencji, koszt organizacji – dla inicjatorów często kilkadziesiąt tysięcy złotych – oraz długość procedury (od powiadomienia komisarza do dnia głosowania mija zwykle 6–10 miesięcy) sprawiają, że większość inicjatyw albo nie dochodzi do głosowania, albo kończy się niezdolną do wywołania skutków prawnych frekwencją.
Druga funkcja to presja polityczna. I tu referendum działa. Wywołuje lokalne i ogólnopolskie zainteresowanie mediów, zmusza atakowanego włodarza do publicznego defensywnego komunikowania się z mieszkańcami, buduje bazę danych sympatyków inicjatorów – przydatną w kolejnych wyborach samorządowych – i sygnalizuje partyjnym centralom w Warszawie, że dany teren jest politycznie zaktywizowany. Z tej perspektywy referendum, nawet nieskuteczne, jest wartościowym narzędziem kampanijnym.
To tłumaczy, dlaczego tempo inicjatyw rośnie mimo minimalnej skuteczności. Gracze wiedzą, że wygrać głosowanie jest trudno – ale możliwe jest, żeby wygrać cykl wyborczy.
Śląsk jako laboratorium
Województwo śląskie jest w tej kadencji szczególnie aktywne. Zabrze, Bytom, Chorzów, Cieszyn, Będzin – to pięć miast z aktywnymi lub niedawno zakończonymi inicjatywami referendalnymi. Historycznie Śląsk zawsze wyróżniał się na mapie referendów odwoławczych: w kadencji 2010–2014 tutaj odbyło się ich proporcjonalnie najwięcej w kraju.
Region przechodzi strukturalną transformację: zamykanie kopalń, restrukturyzacja przemysłu, zmieniające się mapy wpływów politycznych, przetargi na rewitalizację, decyzje o zagospodarowaniu terenów pokopalnianych, dostęp do środków unijnych na transformację.
Bytom jest przypadkiem szczególnie wymownym. Miasto przeżyło już skuteczne referendum w 2012 roku – odwołano wtedy zarówno prezydenta, jak i radę. W 2017 odbyło się natomiast kolejne, ale już nieudane referendum. Teraz inicjatywa powraca.
Co wymagałoby zmiany
Dyskusja o reformie prawa referendalnego toczy się od lat. Propozycje są różne: obniżenie progu frekwencji z 3/5 liczby wyborców z ostatnich wyborów do 3/5 liczby oddanych głosów na dany podmiot, zmniejszenie wymogu podpisów z 10 do 5 procent uprawnionych, ułatwienie zbiórki podpisów przez internet.
Paradoks polega na tym, że łatwiejsza procedura referendalna mogłaby – wbrew pozorom – ograniczyć instrumentalizację tego narzędzia przez partie polityczne. Gdyby referendum było realnie skutecznym mechanizmem rozliczalności, inicjatorzy musieliby ponosić odpowiedzialność za jego wynik. Dziś nie muszą – mogą wszcząć procedurę, przeprowadzić kampanię, zebrać bazę wyborczą, a gdy referendum upadnie z braku frekwencji, powiedzieć: mieszkańcy nas popierają, ale system ich blokuje. To wygodna narracja, dostępna bez żadnego kosztu politycznego. Ba, z realnym politycznym zyskiem.
Demokracja bezpośrednia na kredyt
W Polsce referendum odwoławcze funkcjonuje dziś głównie jako instrument presji, nie realnej zmiany. Rosnąca liczba inicjatyw jest nie dowodem demokratycznej witalności społeczeństwa obywatelskiego, lecz dowodem na to, że lokalna opozycja polityczna opanowała procedurę i nauczyła się czerpać z niej korzyści kampanijne bez ponoszenia kosztów porażki.
To nie znaczy, że wszystkie inicjatywy są instrumentalne. Część z nich rodzi się z autentycznego oburzenia mieszkańców na konkretne decyzje. W takich przypadkach referendum – nawet nieskuteczne – spełnia ważną funkcję: wzmacnia kulturę rozliczalności, wymusza komunikację, udowadnia włodarzowi, że mieszkańcy patrzą mu na ręce.
Problem pojawia się wtedy, gdy granica między obywatelskim niezadowoleniem a partyjną operacją przestaje być widoczna. Gdy za komitetem referendalnym stoją pełnomocnicy posłów i zasoby logistyczne ugrupowania, które przegrało wybory rok wcześniej – słowo oddolność staje się retorycznym ornamentem, a nie opisem rzeczywistości.
Dla mieszkańców to problem realny: referendum kosztuje – płacą za nie z gminnego budżetu, czyli ze swoich podatków. W Cieszynie zapłacili 200 tysięcy złotych za głosowanie, które niczego nie zmieniło. W Kosakowie – podobna kwota, podobny wynik. Jeśli ta praktyka się utrwali, a tempo inicjatyw referendalnych będzie rosło zgodnie z obecnym trendem, rachunek za demokratyczną wydmuszkę może okazać się pokaźny.
