NIK: ZUS nieskuteczny w egzekucji należności

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co do zasady, prawidłowo prowadził działania w zakresie dochodzenia składek i udzielania ulg w ich pobieraniu w latach 2019-2022. Nie były one jednak w pełni skuteczne – zwłaszcza jeżeli chodzi o prawidłowość i terminowość realizowanych zadań. Stwierdzone w oddziałach ZUS nieprawidłowości dotyczyły głównie prowadzenia działań przedegzekucyjnych, wystawiania tytułów wykonawczych, a także niezgodności postępowań z uregulowaniami wewnętrznymi. Podejmowane działania naprawcze nie zapewniły skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w zakresie terminowej obsługi kont płatników składek – ZUS miał problemy z odzyskaniem należności z tytułu składek oraz z przeciwdziałaniem ich przedawnieniu. 

Jednym z istotnych parametrów, które pozwalają na ocenę stanu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), jest wskaźnik pokrycia wydatków wpływami ze składek i ich pochodnych. W 2022 r. osiągnął on poziom 85%, co było najlepszym wynikiem od 1999 r. Według prognoz demograficznych dla Polski, populacja osób w wieku produkcyjnym będzie w najbliższych latach maleć, a populacja osób w wieku poprodukcyjnym rosnąć. W połączeniu z wydłużaniem się czasu życia obywateli, wydolność Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może spadać. Stąd ważny, zarówno dla obywateli, jak i państwa, staje się problem ściągalności składek i skuteczności dochodzenia należności na rzecz ZUS.

Niniejsza kontrola została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, a jej celem było zbadanie, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo i skutecznie dochodził składek oraz udzielał ulg w ich pobieraniu. Kontrolą objęto 12 oddziałów ZUS i Centralę Zakładu w latach 2019-2022.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W latach 2019-2022 przychody z tytułu składek (składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych) wzrosły z 283,2 mld zł w 2019 r. do 377,5 mld zł w 2022 r., tj. o 33%. Należności z tytułu tych składek wzrosły w tym okresie z 32,6 mld zł do 38,4 mld zł, tj. o 5,8 mld zł. Liczba kont płatników z zadłużeniem zmniejszyła się z 1,4 mln na koniec 2019 r. do 1,3 mln na koniec 2022 r.

Skuteczność dochodzenia należności z tytułu składek kształtowała się powyżej założonego w uregulowaniach wewnętrznych ZUS poziomu 80%.

Natomiast skuteczność dochodzenia należności z tytułu składek za ostatnie pięć lat, poza IV kwartałem 2022 r., kształtowała się poniżej wartości (90%) założonej w uregulowaniach wewnętrznych ZUS.

Z ustaleń kontroli wynika, że ewidencja stanu należności nie odzwierciedlała stanu faktycznego. Z analizy dokumentacji pięciu nieaktywnych płatników zadłużonych na kwotę  44,7 mln zł (których majątek został zlikwidowany oraz nastąpiło wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego) wynika, że w księgach rachunkowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Emerytur Pomostowych nadal widniały ich należności.

W latach 2019–2022 przedawnieniu uległy należności z tytułu składek w łącznej wysokości 8,7 mld zł, w tym z winy ZUS w wysokości prawie 472 mln zł. W 36 z 82 objętych kontrolą sprawach odpisanie przedawnionych należności w kwocie 100 mln zł (co stanowiło 1/4 kwoty objętej próbą) nastąpiło od pięciu miesięcy do ponad 13 lat od upływu terminu przedawnienia lub skorygowania należności. ZUS uzasadnił opóźnienia w odpisywaniu przedawnionych należności tym, że nie obowiązują go żadne ustawowe terminy w tym zakresie. Zdaniem NIK, mimo że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie określono terminów dokonywania odpowiednich zapisów na koncie płatnika, to terminy te wynikają z ustawy o rachunkowości i wewnętrznych regulacji ZUS, a obowiązkiem ZUS jest zapewnienie rzetelności i kompletności informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i płatników składek.

W ZUS w ograniczonym stopniu funkcjonowała adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza. W szczególności dotyczyło to przeciwdziałania przedawnieniom, obsługi wniosków o ulgę w spłacie należności, monitorowania realizacji udzielonych ulg oraz efektywności i terminowości podejmowania działań związanych z przymusowym dochodzeniem należności. Podejmowane w tym obszarze działania naprawcze okazywały się często nieskuteczne. Oddziały ZUS nie posiadały narzędzi, które w sposób kompleksowy wskazywałyby stan zadłużenia wszystkich płatników. Utrudniało to prawidłowe zarządzanie należnościami i podejmowanie skutecznych działań w ich dochodzeniu. Źródłem informacji o zadłużeniu płatników składek są aplikacje FW i PWI oraz centralne dane przekazywane raz na miesiąc w pliku arkusza kalkulacyjnego Excel do oddziałów ZUS przez Departament Realizacji Dochodów w Centrali ZUS. Żadna z tych aplikacji nie umożliwiała pracownikom oddziałów samodzielnego typowania płatników do prowadzenia czynności egzekucyjnych.

Dzięki prowadzonej egzekucji w latach 2019-2022 uzyskano ogółem 4,6 mld zł. Skuteczność egzekucji własnej ZUS spadła w badanym okresie  z 35% w 2019 r. do 30% w 2022 r. Wynikało to zarówno z przyczyn leżących po stronie ZUS – nieterminowego oraz nieprawidłowego działania przy podejmowaniu działań przedegzekucyjnych i egzekucyjnych, niezgodności postępowań z wewnętrznymi uregulowaniami oraz wytycznymi, jak i po stronie płatników składek – spadek dyscypliny płatniczej oraz pogarszająca się sytuacja finansowa, co przekładało się na wydłużenie czasu potrzebnego na wyegzekwowanie należności. Brak działań lub opóźnienia w prowadzeniu działań przedegzekucyjnych i własnej egzekucji stwierdzono w 11 z 12 objętych kontrolą oddziałach ZUS (w 75 ze 146 zbadanych spraw). W pięciu oddziałach stwierdzono brak działań przedegzekucyjnych w stosunku do 18 dłużników, co skutkowało przedawnieniem należności w łącznej kwocie 2,8 mln zł. Powodem było duże obciążenie pracowników komórek zajmujących się dochodzeniem należności w wyniku braków kadrowych oraz dodatkowych zadań ZUS w związku z epidemią COVID-19.

Mimo objęcia działaniami egzekucyjnymi większej kwoty zaległych składek, na koniec 2022 r. 13 mld zł, tj. 35% należności, nie zostało objętych działaniami egzekucyjnymi. Głównymi przyczynami braku podjęcia tych działań były: zakończone postępowania upadłościowe, trwające postępowania administracyjne na podstawie ustawy abolicyjnej, zawarte układy ratalne i odroczenia terminu płatności, umorzone w ostatnich 12 miesiącach postępowania egzekucyjne, kwota niedojrzała do egzekucji. Skuteczność egzekucji w badanym okresie utrzymywała się na niskim poziomie i wynosiła 15%. Do egzekucji w latach 2019-2022 skierowano należności z tytułu składek w kwocie 24,5 mld zł. Odzyskano ogółem 7,5 mld zł.

Kontrola wykazała, że zadłużenie 50 największych dłużników ZUS na koniec 2022 r. wynosiło 1,9 mld zł. Suma ta stanowiła prawie 5% ogółu należności w 2022 r. Największym dłużnikiem był płatnik z sektora górniczego o zadłużeniu 818,8 mln zł. Największą liczbę dłużników stanowili płatnicy z sektora ochrony zdrowia o zadłużeniu w sumie 537,8 mln zł.

W badanym okresie kwota należności z tytułu składek objęta układami ratalnymi i odroczeniem terminu płatności wzrosła z 3,7 mld zł w 2019 r. do 6,2 mld zł w 2022 r., tj. o 67,6%. Układami ratalnymi i odroczeniem terminu płatności objęto 28,4 mld zł. W wyniku realizacji umów, ZUS odzyskał 13,9 mld zł, tj. 49% należności. Kwota umorzeń spadła ze 150 mln zł w 2019 r. do 140 mln zł, tj. o 6%. 

Zgodnie z ustawą o COVID-19, ZUS rozpatrzył 5,7 mln wniosków o zwolnienie z opłacania składek. Na podstawie pozytywnie zweryfikowanych wniosków, ZUS umorzył lub zwolnił z obowiązku opłacania składek w łącznej wysokości 15,5 mld zł.

ZUS prawidłowo weryfikował zgłaszanie przez płatników osób do ubezpieczeń oraz udzielanie zwolnień w opłacaniu składek. Liczba płatników korzystających z ulg i preferencji w naliczaniu składek na ubezpieczenie społeczne systematycznie rosła. Od 2019 r. do 2022 r.  liczba płatników korzystających z ulgi na start wzrosła o 12%, liczba płatników korzystających z możliwości preferencyjnego opłacania składek o 15%, a liczba płatników korzystających z Małego ZUS Plus wzrosła aż o 72%. Korzystanie przez płatników z ulg i preferencji w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne zmniejszyło w tym okresie wpływy do ZUS szacunkowo o 16 mld zł. 

Kontrola ujawniła, że w grupie płatników korzystających z ulgi na start, znajdowali się płatnicy wykonujący wolne zawody oraz ci, którzy faktycznie korzystali z ulgi na start. W ocenie NIK zastosowane przez ZUS rozwiązanie polegające na rejestrowaniu przedsiębiorców korzystających z ulgi na start pod tym samym kodem ubezpieczenia, co osoby wykonujące wolne zawody, stało w sprzeczności z obowiązującym rozporządzeniem w sprawie kodów ubezpieczenia. Miało to negatywny wpływ na rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach płatników. Pomimo upływu pięciu lat od wejścia ulgi na start, ZUS nie przyporządkował ubezpieczonych do właściwych kodów ubezpieczenia.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała następujące wnioski do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych:

1. Podjęcie działań w celu doprowadzenia zgodności stanu należności z tytułu składek ze stanem faktycznym.
2. Zintensyfikowanie działań dotyczących:
   • poprawy skuteczności nadzoru nad częstotliwością i jakością przeglądu kont płatników;
   • aktualizowania stanu należności płatników nieaktywnych, wykreślonych z KRS;
   • poprawy skuteczności i terminowości działań przedegzekucyjnych;
   • poprawy skuteczności egzekucji;
   • poprawy funkcjonowania kontroli zarządczej w zakresie terminowej obsługi kont płatników, w tym odzyskiwania należności i przeciwdziałaniu ich przedawnieniom.
3. Podjęcie działań w celu objęcia działaniami egzekucyjnymi wszystkich należności.
4. Zapewnienie warunków organizacyjnych i kadrowych do przeprowadzenia kontroli płatników składek.
5. Aktualizację potrzeb w zakresie narzędzi informatycznych.

Najwyższa Izba Kontroli