NIK: Jesteśmy w lesie z przejrzystością wydatków z funduszu leśnego

W ramach systemu funkcjonującego w Lasach Państwowych (LP) nie sposób było racjonalnie ocenić zasadność wydatków z funduszu leśnego na pokrycie niedoborów wynikłych z realizacji zadań gospodarki leśnej. NIK ma zastrzeżenia do sposobu finansowania zakładów leśnych o zasięgu krajowym, natomiast ocenia pozytywnie nadzór Dyrekcji Generalnej LP nad finansami innych podległych jednostek organizacyjnych.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (dalej: „Lasy Państwowe” lub „LP”) to państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, prowadząca działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywająca koszty działalności z własnych przychodów.

Od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. w skład Lasów Państwowych, oprócz Dyrekcji Generalnej LP (DGLP), wchodziło 17 regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych (rdlp), 430 (od 1 stycznia 2021 r. 429) nadleśnictw, a także 7 zakładów o zasięgu krajowym (LP-k) i 15 zakładów o zasięgu regionalnym. LP działały na podstawie m.in. statutu nadanego przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, ustawy o lasach oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gospodarki finansowej LP.

Część nadleśnictw działa w trudnych warunkach przyrodniczych, co znacznie utrudnia im działalność gospodarczą i uniemożliwia im uzyskanie dodatniego wyniku finansowego.

Dlatego ustawą o lasach utworzono w LP fundusz leśny. Ma on w pierwszej kolejności wyrównywać niedobory finansowe w nadleśnictwach powstające przy realizacji zadań gospodarki leśnej i zadań dotyczących administracji publicznej w zakresie leśnictwa. Ponadto środki funduszu są przeznaczane m.in. na:

• zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa,
• realizację zadrzewień na gruntach niestanowiących własności Skarbu Państwa,
• inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych.

Finansowanie ww. zadań jest obligatoryjne. Z funduszu można też finansować m.in.:

• wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych LP,
• badania naukowe,
• tworzenie infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej,
• sporządzanie planów urządzania lasu,
• działania niezbędne do ochrony przyrody realizowanej metodami gospodarki leśnej polegające na wykupie przez parki narodowe na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w granicach parku oraz tworzeniu infrastruktury.

Dyrektor Generalny LP jako dysponent funduszu leśnego może też z wydzielonej części jego środków tworzyć fundusz stabilizacji przeznaczony na usuwanie nadzwyczajnych zagrożeń dla lasów w ramach długookresowego cyklu produkcji leśnej.

Fundusz jest zasilany głównie przez odpis podstawowy obciążający koszty działalności nadleśnictw, a ustalany wg wskaźnika procentowego na dany rok w stosunku do planowanych przychodów ze sprzedaży drewna. Wielkość odpisu podstawowego ustala – na wniosek Dyrektora Generalnego LP, ale przed zatwierdzeniem przezeń planu finansowo-gospodarczego LP – minister właściwy ds. środowiska. Z kolei Dyrektor Generalny LP może ustalać wielkość odpisu dla poszczególnych rdlp, a dyrektorzy rdlp – dla poszczególnych nadleśnictw.

W celu zapewnienia jednolitego postępowania Dyrektor Generalny LP wprowadził w październiku 2020 r. zasady gospodarowania i procedury postępowania, w tym zasady obiegu dokumentów, w zakresie dysponowania środkami funduszu leśnego. W latach 2017–2020 corocznie w dyspozycji Dyrektora Generalnego LP znajdowały się środki w wysokości ponad 2 mld zł. W tym okresie wydatkowano rocznie ok. 65% środków funduszu leśnego, z czego największą ich część, od 64% w 2017 r. do 80% w 2020 r., przeznaczono na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej oraz na zadania dotyczące administracji publicznej w zakresie leśnictwa. Pozostałą kwotę wydatkowano m.in. na:

• wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych LP (5–11%);
• dofinansowanie Leśnego Banku Genów Kostrzyca (LBG), Ośrodka Kultury Leśnej Gołuchów (OKL) i Izby Pamięci (1–2%);
• tworzenie infrastruktury do prowadzenia gospodarki leśnej (2–3%, przy czym w 2020 r. nie ponoszono żadnych wydatków na ten cel);
• badania naukowe (2–5%);
• sporządzanie planów urządzania lasu (4–5%).

Niewykorzystane w danym roku środki funduszu leśnego przechodzą na rok następny, stanowiąc bilans otwarcia funduszu leśnego w nowym roku. Kwota niewykorzystanych środków wyniosła: w 2017 r. – 812 405,4 tys. zł, w 2018 r. – 881 232,6 tys. zł, w 2019 r. – 812 180,9 tys. zł, a w 2020 r. – 731 515,3 tys. zł.

Planowanie środków funduszu leśnego w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych odbywało się w sposób prawidłowy. Podobnie rzecz się miała z dofinansowaniem działań realizowanych przez parki narodowe i rozliczaniem przyznanych im środków. Jednak w planach finansowo-gospodarczych zakładów LP-k nie ujęto zadań rzeczowych i źródeł ich finansowania. W DGLP analizowano zasadność zgłaszanych wniosków o finansowanie ze środków funduszu leśnego realizowanych zadań.

Plany finansowo-gospodarcze LP spełniały wymogi prawne. Wyjątek stanowiły plany zakładów LP-k, które zatwierdzane były przez Dyrektora Generalnego LP, chociaż nie zawierały zadań rzeczowych ani informacji o źródłach ich finansowania.

Nie został uaktualniony stan prawny w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie gospodarki finansowej LP m.in. w zakresie zatwierdzania planów finansowo-gospodarczych zakładów LP-k – pozostaje on niezgodny z obowiązującymi przepisami ustawy o lasach. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tej ustawy – obowiązującym od 1997 r. – plany finansowe zakładów o zasięgu krajowym zatwierdzane są przez Dyrektora Generalnego LP, i tak też dzieje się w praktyce, rozporządzenie zaś funkcjonuje w postaci niezmienionej od 1994 r.

Plany finansowo-gospodarcze kontrolowanych zakładów LP-k sporządzano zgodnie z wewnętrznymi uregulowaniami i wytycznymi obowiązującymi w Lasach Państwowych. Zapotrzebowanie na środki z funduszu leśnego zgłaszano zarówno na etapie budowania prowizoriów, jak i planów finansowo-gospodarczych. Niekiedy kwoty wskazane w planach finansowo-gospodarczych zakładów LP-k były zaniżone.

We wszystkich 5 skontrolowanych rdlp prawidłowo planowano środki funduszu leśnego. Wielkość niedoborów dla nadleśnictw dyrektorzy rdlp określali na podstawie przekazanych przez nadleśnictwa planowanych kosztów i przychodów.

Z uwagi na specyfikę działania zakładów LP-k oraz brak wystarczających przychodów własnych na funkcjonowanie i realizację przez nie zadań statutowych utrzymywane one były przede wszystkim ze środków funduszu leśnego.

NIK zauważa, że brak precyzyjnego określenia oraz umieszczenia w ustawie o lasach definicji pojęcia „wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych” powodował, że w wypadku braku środków na utrzymanie zakładów LP-k pomiędzy takim zakładem a DGLP zawierane było porozumienie, zgodnie z którym Dyrektor Generalny LP zlecał, a zakład LP-k przyjmował do wykonania część składową wspólnego przedsięwzięcia wielu jednostek organizacyjnych LP obejmującą dotychczasową/statutową działalność zakładu. Zdaniem Izby niezbędne jest więc wprowadzenie w przepisach powszechnie obowiązujących zmian umożliwiających precyzyjne zdefiniowanie pojęcia „wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych”.

W DGLP nie tworzono lokat dla środków funduszu leśnego, gdyż oprocentowanie rachunków bankowych gromadzących środki funduszu leśnego było wyższe od proponowanych przez banki oprocentowań lokat terminowych.

Środki funduszu leśnego wydatkowano przede wszystkim na wyrównanie niedoborów w nadleśnictwach. Wysokość dopłat na wyrównanie niedoborów dla nadleśnictw ustalana była w rdlp, które zbiorczo przekazywały informację do DGLP.

Jednostki organizacyjne LP w sposób prawidłowy i – z wyłączeniem 1 z 10 skontrolowanych nadleśnictw – terminowo naliczały odpis podstawowy na fundusz leśny, a zakres przedmiotowy zadań realizowanych ze środków funduszu leśnego przez rdlp i podległe im nadleśnictwa mieścił się w katalogu określonym w ustawie o lasach.

Nie w pełni racjonalny był funkcjonujący w LP system gospodarowania funduszem leśnym w zakresie wyrównywania niedoborów środków finansowych powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej i dotyczących administracji publicznej w zakresie leśnictwa – nie sposób bowiem było rzetelnie ocenić zasadność poniesienia wydatków. W efekcie w 1 z kontrolowanych rdlp w każdym z badanych lat wystąpiły przypadki niewyrównania niedoborów, w wysokości kolejno: 1 778,6 tys. zł, 1 860,8 tys. zł i 985,4 tys. zł.

Z kolei w innej rdlp w latach 2019–2021 podległe nadleśnictwa przekazały na „cele społecznie użyteczne” środki finansowe w wysokości ogółem 1 879,6 tys. zł, mimo że w 2019 r. 13 z 16, w 2020 r. 14, a w 2021 r. (do 30 czerwca) 7 nadleśnictw uzyskało ujemny wynik finansowy (bez uwzględniania wpłat na fundusz leśny i dopłat z tego funduszu).

Sytuacja taka była możliwa, gdyż środki na wyrównanie niedoborów przekazywane były do nadleśnictw w wysokości 1/12 kwoty zaplanowanej na ten cel. Sposób prowadzenia ewidencji księgowej w nadleśnictwach uniemożliwiał rzetelną ocenę, na ile planowane niedobory w rzeczywistości wystąpiły, a co za tym idzie – w jakim zakresie powinny zostać wyrównane.

Sprawozdania rzecznika prasowego LP z 2019 r. i z 2020 r. przekazywane były Dyrektorowi Generalnemu LP w formie ustnej, z pominięciem wymaganej wewnętrznymi przepisami formy pisemnej, a brak żądania przez Dyrektora Generalnego LP ww. sprawozdań było postępowaniem nierzetelnym.

Przy rozliczaniu 1 z 5 objętych analizą umów na badania – zawartych pomiędzy DGLP a wykonawcami – DGLP niezasadnie zrezygnowała z dochodzenia kary umownej za opóźnione wykonanie przedmiotu umowy.

We wszystkich skontrolowanych rdlp prawidłowo prowadzono wykazy nadleśnictw wraz z należną kwotą odpisu na fundusz leśny i monitorowano należności z tego tytułu, a także regularnie przekazywano odpis podstawowy na fundusz leśny do DGLP.

LP nie zrealizowały wniosku pokontrolnego NIK z 2015 r. w brzmieniu „Dokonywanie dopłat z funduszu leśnego na wyrównywanie rzeczywistych niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej”. Jego niezrealizowanie Dyrektor Generalny LP tłumaczy m.in. tym, że ustawa o lasach i przepisy wykonawcze do niej nie precyzują pojęcia „wyrównania niedoborów”, nie określają metodyki ustalania niedoborów, jak i wyrównywania niedoborów finansowych powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej.

NIK ma zastrzeżenia do sposobu finansowania zakładów LP-k dotyczące kwalifikowania w koszty funduszu leśnego wydatków związanych z szeroko rozumianą działalnością socjalną (m.in. m.in. imprezami pracowniczymi i dodatkowymi świadczeniami zdrowotnymi).

Ponadto w DGLP stwierdzono nieuprawnione wydatki z funduszu leśnego w wysokości 13 142,8 tys. zł poniesione w związku z opracowaniem uproszczonego planu urządzenia lasu w 2019 r. dla Leśnego Zakładu Doświadczalnego Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego oraz w związku z delegowaniem zadań DGLP na zakłady LP-k, które powinny były być sfinansowane z narzutu lub ze środków własnych tych zakładów, w których do tego nieprawidłowego wydatkowania doszło. Zdaniem NIK również nadzór DGLP nad gospodarowaniem środkami funduszu leśnego przez zakłady LP-k prowadzony był nierzetelnie.

W ocenie NIK zbyt rzadko przeprowadzano kontrole zakładów LP-k, żaden z tych zakładów nie był kontrolowany w zakresie gospodarowania środkami funduszu leśnego.

NIK stwierdziła też inne, drobne nieprawidłowości, jak:

• niedochodzenie przez jednostki organizacyjne LP kar umownych oraz należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej lub podejmowanie ze zwłoką czynności zmierzających do ich uregulowania;
• brak dokumentowania notą księgową podlegających kompensowaniu w ciągu roku rozrachunków z tytułu odpisu podstawowego pomiędzy rdlp a nadleśnictwami oraz pomiędzy rdlp a DGLP;
• nieprzestrzeganie procedur obowiązujących przy udzielaniu zamówień publicznych (w 2 z 5 skontrolowanych rdlp).

Wnioski

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli, NIK wniosła do:

ministra właściwego ds. środowiska o:

• podjęcie inicjatywy w celu wprowadzenia w przepisach powszechnie obowiązujących zmian umożliwiających precyzyjne określenie oraz umieszczenie definicji pojęcia „wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych” w art. 6 ustawy o lasach;
• podjęcie działań dotyczących znowelizowania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe oraz statutu Lasów Państwowych w celu zapewnienia ich zgodności z ustawą o lasach;

Dyrektora Generalnego LP o:

• określenia sposobu i źródeł finansowania – innych niż fundusz leśny – kosztów funkcjonowania jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych o zasięgu krajowym;
• opracowanie mechanizmów służących skutecznej weryfikacji wielkości niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej w nadleśnictwach celem przekazywania środków funduszu leśnego na wyrównywanie rzeczywistych wartości tych niedoborów.

Najwyższa Izba Kontroli