Miliardy wydane na lokalne drogi powoli przynoszą efekty

Modernizacja lokalnej infrastruktury drogowej to nie tylko impuls dla rozwoju danego regionu, ale również szansa na poprawę poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W Polsce mamy ponad 380 tys. dróg gminnych i powiatowych, niestety ich stan techniczny pozostawia wiele do życzenia. Potrzeby są duże, a samorządy nie mają wystarczających środków, by bez rządowej pomocy naprawiać i budować nowe drogi. Tylko w ciągu dwóch lat z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg na lokalne inwestycje popłynęło 5,5 mld zł, co pozwoliło zmodernizować prawie 9 tys. km dróg. Z ustaleń kontroli NIK wynika, że choć samorządy dobrze prowadziły te inwestycje, to po ich zakończeniu w wielu przypadkach nie przeprowadzały okresowych kontroli stanu technicznego wybudowanych lub wyremontowanych dróg.   

Jednym z impulsów dla rozwoju gospodarki w danym regionie jest rozbudowa sieci dróg lokalnych. Zarządcami dróg gminnych i powiatowych są odpowiednio wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, a także zarządy powiatów. Od 2008 r. kolejne rządy sukcesywnie uruchamiały instrumenty finansowe, które umożliwiały samorządom terytorialnym realizację inwestycji związanych z przebudową, budową oraz remontami sieci dróg powiatowych i gminnych. W latach 2016-2021 samorządy lokalne aktywnie korzystały m.in. z Programu Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2019, a następnie utworzonego w 2018 r. Funduszu Dróg Samorządowych (obecnie to Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg).

Według danych GUS z 2020 r. w naszym kraju jest nieco ponad 257 tys. km dróg gminnych (w tym 149,8 tys. km dróg o nawierzchni twardej i 107,4 tys. km dróg o nawierzchni gruntowej) oraz 124,4 tys. km dróg powiatowych (z czego 115,1 tys. km dróg ma nawierzchnię twardą). W 2020 roku Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg przyznał na realizację zadań gminnych i powiatowych w całym kraju łącznie 2,7 mld zł, co pozwoliło na dofinansowanie inwestycji i remontów na odcinkach drogowych o łącznej długości 4,4 tys. km (w sumie 3,2 tys. zadań). Rok później dofinansowanie wyniosło 2,8 mld zł i umożliwiło wykonanie inwestycji i remontów w sumie na 4,3 tys. km dróg. Dodatkowo gminy i powiaty pozyskiwały środki na wymienione zadania również z innych źródeł m.in.: z rezerwy subwencji ogólnej, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, regionalnych programów operacyjnych, czy budżetów wojewódzkich przeznaczonych na budowę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych.

NIK skontrolowała 12 zarządców dróg gminnych i czterech zarządców dróg powiatowych w czterech województwach: wielkopolskim, zachodniopomorskim, podkarpackim oraz  warmińsko-mazurskim.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W latach 2016-2021 skontrolowane samorządy na wybudowanie, przebudowę lub remonty łącznie ponad 230 km dróg lokalnych wydały 275,7 mln zł, uzyskując przy tym dofinansowanie w wysokości 143,6 mln. Na koniec 2021 r. zarządzały one siecią drogową liczącą 3 637 km. Środki otrzymane na realizację inwestycji drogowych zostały wykorzystane właściwie, a stosowne rozliczenia zatwierdzili wojewodowie udzielający dofinansowania.

Umowy na realizację robót budowlanych w zdecydowanej większości skontrolowanych samorządów (14 z 16) zawarte zostały w sposób prawidłowy. W większości z nich zamieszczono postanowienia zabezpieczające zarządców dróg przed niewłaściwą ich realizacją. Wszyscy zarządcy wymagali od wykonawców wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umów. Wysokość tego zabezpieczenia wynosiła od 5 do 10 proc. wartości zawartych kontraktów. Jedynie dwóch zarządców nie wyegzekwowało takiego zabezpieczenia za cały okres realizacji inwestycji (ich ważność upłynęła od 33 do 488 dni przed datą odbioru końcowego), a jeden dokonał zwrotu zabezpieczenia po upływie ponad 10 miesięcy od terminu określonego w umowie. Ponadto umowy zawarte przez samorządy zawierały postanowienia dotyczące zabezpieczenia roszczeń z tytułu gwarancji i rękojmi na zrealizowane roboty budowlane. Wynosiły one od trzech do ośmiu lat od daty ich ukończenia.

Kontrolerzy NIK nie mieli uwag do stanu technicznego przebudowanych odcinków dróg – nie stwierdzono uszkodzeń lub wad świadczących o niskiej jakości użytych materiałów lub nieprawidłowej technologii wykonania robót budowlanych. Ponadto inwestycje zrealizowano w oparciu o wymagane pozwolenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nadzór samorządów nad realizacją robót drogowych w większości jednostek był sprawowany sposób prawidłowy (jedynie pięciu zarządców dróg nie egzekwowało części obowiązków dotyczących dokumentowania przebiegu budowy lub prawidłowego przeprowadzenia odbioru końcowego).

Zmodernizowane odcinki dróg zostały wykonane zgodnie z projektami budowlanymi i na większości z nich znaki drogowe były ustawione zgodne z zatwierdzoną organizacją ruchu. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono u czterech zarządców i dotyczyły one przesłoniętych, nieczytelnych lub wadliwie ustawionych znaków pionowych, a także niekompletnego oznakowania poziomego. Ponadto dwóch zarządców nie dopilnowało uprzątnięcia z jezdni zalegających zanieczyszczeń.  

NIK zwraca uwagę, że większość zarządców dróg (11 z 16) zaniedbywała obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego zmodernizowanych dróg (pięciu zarządców w ogóle nie przeprowadzało takich kontroli, a w sześciu jednostkach nie przeprowadzono części wymaganych kontroli).Jeden z zarządców, w całym sześcioletnim okresie objętym kontrolą, nie sporządzał i nie przekazywał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad informacji o zarządzanej i modernizowanej sieci dróg publicznych. Samorządy tłumaczyły się, że podstawową przyczyną nierealizowania tych obowiązków był brak pieniędzy niezbędnych do zlecenia tego rodzaju czynności, w sytuacji gdy ich pracownicy nie posiadali specjalistycznych uprawnień do takich kontroli. 

Zarządcy dróg są zobligowani do prowadzenia dla zarządzanych dróg publicznych dokumentacji ewidencyjnej obejmującej m.in. książkę drogi (oddzielnie dla każdego odcinka drogi) i dziennik objazdu dróg (oddzielnie dla każdej kategorii dróg). Z ustaleń kontroli wynika jednak, że wymaganą i kompletną ewidencję dróg prowadziło tylko czterech z szesnastu zarządców dróg. W pozostałych jednostkach wystąpiły następujące nieprawidłowości:

Siedmiu skontrolowanych zarządców podejmowało bezpośrednie działania na rzecz ochrony zarządzanej przez siebie sieci drogowej (w tym na przebudowanych odcinkach)  przed ruchem ciężarówek przekraczających dopuszczalne masy całkowite oraz zbyt dużym nacisku na pojedyncze osie napędowe pojazdu. Pięciu zarządców wprowadziło na przebudowanych drogach ograniczenia dla poruszania się pojazdów ciężarowych, a dwóch innych wprowadzało ograniczenia na pozostałych drogach stanowiących lokalną sieć drogową. Pozostali zarządcy nie ustanawiali tego rodzaju zakazów, z uwagi na niewystępowanie ruchu pojazdów ciężkich na zmodernizowanych odcinkach dróg.

Po oddaniu do użytkowania inwestycji współfinansowanych środkami programów drogowych, skontrolowane samorządy nie podejmowały działań, które mogłyby spowodować skrócenie okresu trwałości technicznej wykonanych dróg. Nie wydawano m.in. zezwoleń na realizację inwestycji związanych z budową sieci sanitarnych i wodociągowych, które powodowałyby utratę gwarancji na przebudowane odcinki drogowe. W szczególnych przypadkach, gdy realizacja robót budowlanych była konieczna i wymagała ingerencji w wykonane już struktury jezdni, egzekwowano każdorazowo od wykonawców realizację prac w technologii niewymagającej rozbiórki dróg lub egzekwowano przywrócenie dróg do stanu pierwotnego.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na konieczność podejmowania przez zarządców dróg wszystkich niezbędnych działań służących zapewnieniu trwałości przebudowywanych dróg, a także wzmocnienia nadzoru nad przebiegiem procesów budowlanych w ramach realizowanych inwestycji drogowych.

Najwyższa Izba Kontroli