W grupie siła, czyli NIK o Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii

Utworzenie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii korzystnie wpłynęło na organizację publicznego transportu zbiorowego na terenie aglomeracji śląsko-zagłębiowskiej. M.in. wzbogacono ofertę połączeń, w tym autobusowych linii metropolitalnych, a także zapewniono dodatkowe dofinansowania połączeń kolejowych w granicach Metropoli. Jednak podział zadań pomiędzy jednostkami tworzącymi Metropolię był nierzetelny: rzeczywisty zakres realizowanych przez nie zadań był niezgodny z ich wewnętrznymi regulacjami. Ponadto kontrola NIK wykazała nieprawidłowości związane z przejęciem rozliczeń od poprzednich organizatorów transportu publicznego. W kilku przypadkach warunki pracy i płacy dla przejętych pracowników nie zostały określone w formie pisemnej. Ponadto NIK negatywnie oceniła brak skuteczności dochodzenia od pasażerów opłat za korzystanie z komunikacji miejskiej bez ważnego biletu.

Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia (GZM) jest pierwszą i dotychczas jedyną metropolią w Polsce. Została ona powołana ustawą z 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Celem przedsięwzięcia była poprawa realizacji zadań o charakterze ponadgminnym i regionalnym, związanych z rozwojem publicznego transportu zbiorowego, rozwojem społecznym i gospodarczym. Metropolię utworzono 1 lipca 2017 r., a od początku 2018 r. funkcjonowały jej dwie jednostki organizacyjne: Urząd Metropolitalny Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii w Katowicach oraz Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach (ZTM). Obszar Metropolii obejmuje 41 miast i gmin leżących w centralnej części województwa śląskiego.

Głównym celem kontroli była ocena funkcjonowania Metropolii po prawie 4 latach od jej utworzenia. Związek metropolitalny pełni ważną rolę dla mieszkańców miast i gmin będących jego częścią, zwłaszcza w kontekście organizacji publicznego transportu zbiorowego. Innym powodem podjęcia kontroli są znaczące publiczne środki finansowe, którymi dysponuje Metropolia. Począwszy od 2019 r. jest to ponad 1 mld zł na rok.

Zarówno Urząd Metropolitalny, jak i ZTM sprawnie przejęły zadania od poprzednich organizatorów publicznego transportu zbiorowego^[1] z początkiem 2018 r. Jesienią tego samego roku Metropolia uruchomiła regularne linie autobusowe łączące miejscowości na terenie GZM z portem lotniczym w Pyrzowicach, przekształcono też szereg połączeń autobusowych w linie metropolitalne tworzące szkielet sieci transportowej w aglomeracji. Natomiast w styczniu 2019 r. związek metropolitalny przejął funkcję organizatora publicznego transportu zbiorowego. Od tej pory Metropolia obsługiwała już nie tylko połączenia komunikacyjne na terenie gmin będących jej częścią, ale też np. linie autobusowe łączące Metropolię z gminami, które do niej nie należą. Oferta komunikacyjna była systematycznie poszerzana. Np. w maju 2021 r. uruchomiono sześć autobusowych linii metropolitalnych obsługujących miasta, gdzie ruch pasażerów jest największy. Poza tym ofertę wzbogacono o bilety okresowe umożliwiające korzystanie zarówno z komunikacji organizowanej przez ZTM, jak i połączeń kolejowych. Przyznano też dofinansowania na dodatkowe kursy kolejowe na wybranych relacjach.

Podział zadań pomiędzy Urzędem Metropolitalnym a ZTM był jednak nierzetelny: faktyczny zakres realizowanych przez nie zadań był niezgodny z postanowieniami statutów i regulaminów. Chodziło m.in. o windykację należności innych niż z tytułu przewozów pasażerskich, obsługę systemu elektronicznych biletów kodowanych na kartach, czy tworzenie zintegrowanego systemu taryfowo – biletowego. Zadania te, niezgodnie z wewnętrznymi regulacjami, przydzielono ZTM. Nieprawidłowości te miały jednak charakter wewnątrzorganizacyjny i nie wpłynęły na jakość świadczonych usług na rzecz mieszkańców.

Takie działania były możliwe dzięki stabilnej sytuacji finansowej Metropolii, która każdego roku osiągała dochody znacznie przewyższające wydatki. Ważnym źródłem dochodów związku metropolitalnego był udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. W latach 2018-2020 było to średnio 359 mln zł rocznie. Istotnym źródłem finansowania zadań począwszy od 2019 r. były wpłaty gmin na realizację zadań z publicznego transportu zbiorowego oraz przychody ze sprzedaży biletów.

Natomiast jeśli chodzi o wydatki, począwszy od 2019 r. największą pozycją (średnio ok.83%) był zakup usług związanych z obsługą linii autobusowych, tramwajowych i trolejbusowych. Za zamówienia i rozliczenia wszystkich usług w tym obszarze odpowiadał Zarząd Transportu Metropolitalnego. Od 2019 r. wydatki na obsługę linii przekroczyły 95%, a tylko niecałe 5% dotyczyło wynagrodzeń i kosztów administracyjnych.

Kontrola NIK wykazała szereg nieprawidłowości dotyczących sposobu prowadzenia rachunkowości jednostek organizacyjnych GZM. Wystąpiły one dlatego, że Urząd Metropolitalny nie weryfikował kwot składających się na salda należności z dokumentami źródłowymi. Taka sytuacja wynikała m.in. z przekonania, że jednostką odpowiedzialną za realizację tych zadań jest ZTM.

Jednostki organizacyjne GZM zatrudniały na koniec marca 2021 r. łącznie 450 pracowników. Przy organizowanych naborach zewnętrznych do pracy w Urzędzie Metropolitalnym przestrzegano przepisów prawa i regulacji wewnętrznych. Natomiast analiza szczegółowa wybranych przypadków zatrudnienia w ZTM wykazała zaniedbania: w czterech z dziesięciu badanych przypadków warunki pracy i płacy dla przejętych pracowników nie zostały określone w formie pisemnej.

NIK negatywnie oceniła brak skuteczności dochodzenia od pasażerów opłat za korzystanie z komunikacji miejskiej bez ważnego biletu. Wartość przejętych na dzień 1 stycznia 2019 r. przez ZTM należności z tego tytułu wyniosła prawie 252,5 mln zł., a na koniec I kw. 2021 r. było to już ponad 261 mln zł. Należności te narastały systematycznie, co wynikało m. in. z całkowitej nieskuteczności czynności egzekucyjnych prowadzonych wobec osób bez aktualnego adresu zamieszkania. Oceniając procedury windykacyjne obowiązujące w ZTM, Izba wskazała na brak jasnych reguł postępowania w odniesieniu do takich dłużników.

W kontrolowanym okresie nie wdrożono systemowego monitoringu jakości usług publicznych świadczonych przez Metropolię. Chodziło przede wszystkim o monitorowanie sprawności działania publicznego transportu zbiorowego w odniesieniu do zmieniających się oczekiwań mieszkańców Metropolii. Ponadto formalnie nie zaangażowano gmin w działania wpływające na podnoszenie jakości usług. NIK zwróciła uwagę, że rola gmin w mechanizmie utrzymania i podnoszenia jakości świadczonych usług publicznych nie była wystarczająca, mimo że udział gmin w kosztach realizacji tych zadań był największy. Środki przekazywane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowiły odpowiednio w latach 2019 –2021 (I kw.) średnio ok. 63% łącznych wydatków ponoszonych na funkcjonowanie ZTM.

Wnioski NIK

Mając na uwadze wyniki kontroli NIK sformułowała następujące wnioski:

Do Przewodniczącego Zarządu GZM o:

• rozdzielenie zadań pomiędzy jednostki organizacyjne GZM (Urząd Metropolitalny oraz ZTM) zgodnie z postanowieniami statutów i regulaminów organizacyjnych;
• zapewnienie rzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez ujmowanie w nich należności oraz roszczeń w prawidłowej wysokości.

Do Dyrektora ZTM o:

• określenie w formie pisemnej warunki płacy (wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatków funkcyjnych) pracownikom przejętym ze związku międzygminnego, którym nie dostosowano kategorii zaszeregowania do obowiązującego u nowego pracodawcy (ZTM) regulaminu wynagradzania;
• podjęcie działań w celu zapewnienia zgodności realizowanych zadań – w zakresie dochodzenia należności innych niż wynikających z nałożonych opłat dodatkowych za jazdę bez ważnego biletu i manipulacyjnych – z postanowieniami statutu, a w przypadku ich dalszego wykonywania przypisanie tych zadań i kompetencji konkretnym komórkom organizacyjnym i stanowiskom.

Najwyższa Izba Kontroli