W schronie się nie schronisz. Raport NIK o bezpieczeństwie Polaków

Dwa lata po wybuchu wojny w Ukrainie, w Polsce na miejsce w schronach i ukryciach może liczyć niecałe 4% mieszkańców (raport Państwowej Straży Pożarnej), obrona cywilna nie istnieje, a obywatele nie wiedzą, gdzie w razie zagrożeń mogą szukać bezpiecznego miejsca schronienia. Sześć z 32 gmin skontrolowanych przez NIK nie zapewniło takiego miejsca żadnemu ze swoich mieszkańców, a 68% poddanych oględzinom schronów i ponad połowa ukryć nie spełniały wymaganych warunków technicznych.

Przyczyną tej sytuacji, jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli, jest przede wszystkim brak podstawowych przepisów wskazujących odpowiedzialnych za zarządzanie budowlami ochronnymi, określających ich niezbędne wyposażenie oraz wymogi techniczne, jakie muszą spełniać, czy choćby definiujących czym jest schron. Wieloletni impas w tej kwestii ma przełamać przygotowywana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) ustawa o ochronie ludności, której projekt, jak wynika z zapowiedzi resortu, powinien być gotowy do końca marca.

Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej przesłała do MSWiA w lipcu 2019 r. Do uzgodnień międzyresortowych skierował go jeden z wiceministrów z informacją, że rozwiązania prawne pozwalające na zwiększenie poziomu bezpieczeństwa ludności powinny wejść w życie jak najszybciej. Na zajęcie stanowiska w kwestii proponowanych rozwiązań dał ministerstwom jedynie kilka dni. Mimo że po napaści Rosji na Ukrainę, do której doszło 24 lutego 2022 r. uregulowanie przepisów wydawało się jeszcze pilniejsze, do zakończenia kontroli NIK (wrzesień 2023 r.) ustawa nie została uchwalona. W marcu 2022 r. sejm przyjął natomiast ustawę o obronie Ojczyzny, która de facto zlikwidowała w Polsce obronę cywilną. Tak się stało, ponieważ ówczesny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zadbał o wprowadzenie do tej ustawy przepisów przejściowych, przedłużających obowiązywanie uregulowań dotyczących obrony cywilnej funkcjonujących od niemal 60 lat.

NIK zwracała na to uwagę już w czerwcu 2022 r., informując o luce prawnej w przepisach jaką stwierdziła podczas kontroli w Kielcach. Wcześniej, obowiązujące od 2018 r. wytyczne Szefa Obrony Cywilnej Kraju realizowały odpowiedzialne za nią na poszczególnych szczeblach władze wojewódzkie i samorządowe, ale po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny nie wiadomo kto za obronę cywilną odpowiada. W efekcie od kwietnia 2022 r. zadania związane np. z budownictwem ochronnym wykonywała mniej niż połowa (45%) skontrolowanych przez NIK wojewodów, starostów, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W okresie objętym kontrolą ówczesny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał także rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakie powinny spełniać budowle ochronne, mimo, że projekt trafił do MSWiA z Komendy Głównej PSP już w 2019 r. razem z projektem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Prace nad rozporządzeniem zostały zintensyfikowane dopiero po wybuchu wojny w Ukrainie i były prowadzone w oparciu o przekazany przez Ministra Rozwoju i Technologii materiał ekspercki na temat usytuowania obiektów zbiorowej ochrony oraz wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać. Do uzgodnień wewnątrzresortowych projekt rozporządzenia trafił w grudniu 2022 r.Kontrolerzy NIK, a wcześniej Departament Prawny MSWiA zwracali uwagę na to, że część regulacji zawartych w projekcie, m.in. przepisy określające zasady kontroli i ewidencji obiektów zbiorowej ochrony oraz zadania organów administracji publicznej można wprowadzić jedynie ustawowo. Uwagi nie zostały jednak uwzględnione, a kontrowersyjne przepisy znalazły się w projekcie skierowanym w kwietniu 2023 r. przez wiceministra spraw wewnętrznych i administracji do uzgodnień międzyresortowych i społecznych. Rozporządzenie również nie weszło w życie. 

Do tej pory nie uregulowano także zasad budowy przydomowych schronów i ukryć. Projekt rozporządzenia w tej sprawie był opracowywany w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, jednak żeby przepisy mogły wejść w życie, konieczna jest ustawa, która będzie zawierała upoważnienie do wydania takiego rozporządzenia.

DEFINICJE wg wytycznych SZEFA OBRONY CYWILNEJ KRAJU

BUDOWLA OCHRONNA –  pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych do ochrony osób, urządzeń, zapasów materiałowych lub innych dóbr materialnych przed skutkami działań zbrojnych, ekstremalnych zjawisk pogodowych, katastrof ekologicznych, przemysłowych lub innych zagrożeń. Budowle te dzielą się na dwie główne kategorie: schrony i ukrycia.

SCHRON – budowla o obudowie konstrukcyjnie zamkniętej, hermetycznej, zapewniającej ochronę osób, urządzeń, zapasów materiałowych lub innych dóbr materialnych przed założonymi czynnikami rażenia oddziałującymi ze wszystkich stron.

UKRYCIE – budowla ochronna niehermetyczna, wyposażona w najprostsze instalacje, zapewniająca ochronę osób, urządzeń, zapasów materiałowych lub innych dóbr materialnych przed założonymi czynnikami rażenia oddziałującymi z określonych stron.

UKRYCIE DORAŹNE, miejsce doraźnego schronienia (MDS) – budowla bez szczególnych wymagań odpornościowych i eksploatacyjnych, zabezpieczająca przed niektórymi środkami rażenia oraz skutkami ekstremalnych zjawisk pogodowych.

Kolejną, poza brakiem przepisów, przyczyną niewystarczającej liczby budowli ochronnych w Polsce i ich niezadowalającego stanu były niskie, w stosunku do potrzeb, wydatki na utrzymanie i konserwację takich obiektów oraz na budowę nowych. W 2021 r. wydatki te wyniosły 214 tys. zł, podczas gdy na obronę narodową przeznaczono wówczas ponad 58 mld zł. Dodatkowo możliwości finansowania budownictwa ochronnego ograniczyło wejście w życie ustawy o obronie Ojczyzny i likwidacja obrony cywilnej. 

NIK skontrolowała Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, 16 urzędów wojewódzkich, 16 starostw powiatowych oraz 32 urzędy gmin. Okres objęty kontrolą to lata 2020-2023 (do 29 września).

Niepełne dane samorządów, nierzetelny raport PSP

Szwajcaria to ewenement na skalę światową, jeśli chodzi o zasoby budownictwa ochronnego – miejsc w schronach jest tam więcej niż mieszkańców. Polska należy do krajów o najniższym poziomie zabezpieczenia potrzeb obywateli pod tym względem.

Zgodnie z wytycznymi wydanymi przez szefa obrony cywilnej w 2018 r. planowanie zbiorowej ochrony ludności „…powinno być ukierunkowane na docelowe zapewnienie miejsc w budowlach ochronnych oraz ukryciach do doraźnego przygotowania dla co najmniej 25% ogółu ludności zameldowanej na obszarze administracyjnym danego miasta, z uwzględnieniem planów ewakuacji III stopnia dla pozostałej, niechronionej ludności”. W skontrolowanych przez NIK samorządach zadbało o to zaledwie  31% wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Na 32 objęte kontrolą gminy w 26 (81%) znajdowały się budowle pozostające w sytuacjach kryzysowych do dyspozycji mieszkańców. 

W 2022 r. władze sześciu miast i gmin – Dęblina, Bogatyni, Krasnego, Żnina, Kędzierzyna-Koźla i Zdzieszowic nie zapewniły mieszkańcom żadnego miejsca ani w schronach czy ukryciach, ani w ukryciach do doraźnego przygotowania. W 14 gminach brak było miejsc w budowlach ochronnych, przygotowano natomiast doraźne miejsca ukrycia. O te ostatnie nie zadbano natomiast w 11 gminach.

W 2022 r. według prowadzonych przez kontrolowane gminy i miasta ewidencji, w większości niepełnych i niezweryfikowanych, dysponowały one głównie tzw. ukryciami doraźnymi. Na miejsce w schronach i ukryciach mogło wówczas liczyć zaledwie 2% mieszkańców. Najwięcej w Świnoujściu – ok. 7,6%.

Liczba budowli ochronnych oraz ich pojemność w kontrolowanych
miastach, miastach i gminach oraz gminach w 2022 r.

* dane na podstawie inwentaryzacji budowli przeprowadzonej przez PSP.

** Według danych Urzędu, na terenie m.st. Warszawy nie było budowli ochronnych (schronów i ukryć) w rozumieniu wytycznych SOC. W kwietniu 2022 r. w Urzędzie opracowano dokument „Potencjalne miejsca ukrycia dla mieszkańców stolicy na wypadek zewnętrznego zagrożenia państwa” i wskazano lokalizację takich miejsc w poszczególnych dzielnicach, lecz nie zweryfikowano stanu technicznego tych obiektów oraz faktycznego ich przygotowania na wypadek zagrożenia. Według przyjętych przez Miasto założeń, w doraźnych miejscach ukrycia, nie będących budowlami ochronnymi, schronienie mogłoby znaleźć około 64% mieszkańców Warszawy.

***Dane na podstawie Ocen przygotowania obrony cywilnej w m. Gliwice za poszczególne lata okresu 2012-2021 pozyskanych ze Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. W Urzędzie Miasta Gliwice powołano się na brak takich danych, a w Ocenach wielokrotnie wskazywano na znikome możliwości ochrony ludności w tych budowlach.

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

W części skontrolowanych gmin ukrycia do doraźnego przygotowania zostały ujęte w ewidencji dopiero w okresie objętym kontrolą. Z kontroli wynika także, że władze Suwałk od 2022 r. nie wykazują miejsc w budowlach ochronnych, choć jeszcze rok wcześniej było ich 260.

Ewidencji budowli ochronnych zgodnie z wytycznymi szefa obrony cywilnej nie prowadził w okresie objętym kontrolą NIK prezydent Warszawy. Z opracowanego w kwietniu 2022 r. przez Biuro Bezpieczeństwa Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy dokumentu „Potencjalne miejsca ukrycia dla mieszkańców stolicy na wypadek zewnętrznego zagrożenia państwa” wynika m.in., że w takim przypadku, w Warszawie w doraźnych miejscach ukrycia schronienie mogłoby znaleźć nieco ponad 1 mln osób (1 089 323), czyli 64% mieszkańców.

Żaden z 48 byłych szefów obrony cywilnej skontrolowanych województw nie przygotował budowli ochronnej, przeznaczonej na stanowiska kierowania obroną cywilną.

W 2022 r. wiceminister spraw wewnętrznych i administracji w sposób nierzetelny (ustnie zamiast pisemnie) wydał Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej polecenie przeprowadzenia w całym kraju inwentaryzacji budowli ochronnych. Z przygotowanego wówczas raportu wynikało, że w schronach i ukryciach jest miejsce dla niecałych 4% mieszkańców (1 428 369 osób), natomiast pojemność miejsc doraźnego schronienia (np. w piwnicach) przekracza populację Polski. Upubliczniając raport wiceminister oświadczył, że w przypadku zagrożenia może się w nich schronić w sumie ponad 49 mln osób. Kontrola NIK wykazała, że przedstawione w raporcie dane są nierzetelne i mogą stwarzać fałszywe poczucie bezpieczeństwa.

W skróconej wersji raportu, która została upubliczniona nie ma bowiem kluczowej, zdaniem NIK, informacji, że Państwowa Straż Pożarna nie może wziąć odpowiedzialności za ocenę stanu poszczególnych obiektów i tego, czy zabezpieczą one życie ludzkie podczas konfliktu zbrojnego.

Kontrola NIK wykazała również, że przedstawione w raporcie dane są nierzetelne. W spisie obiektów ochronnych znalazły się również takie, które były dla mieszkańców niedostępne.

Straż pożarna zinwentaryzowała ok. 235 tys. obiektów budowlanych, najwięcej w województwach: mazowieckim – niemal 30 tys., najmniej w podlaskim – 6,2 tys. Wśród nich znalazło się 1903 schronów i 8719 ukryć. Żadnego schronu nie było w województwie lubuskim, tylko 22 zlokalizowano w województwie podlaskim, a 24 w lubelskim. Województwo lubuskie miało też najmniejszą liczbę ukryć – 75.

Straż Pożarna zinwentaryzowała także ponad 224 tys. miejsc doraźnego schronienia, najwięcej w województwach mazowieckim – 28 tys. i śląskim – 23 tys., najmniej w świętokrzyskim i podlaskim – po 6 tys.

Na potrzeby inwentaryzacji w Komendzie Głównej PSP opracowana została specjalna aplikacja, w której przechowywane były wszystkie zebrane dane. Na jej podstawie powstała darmowa aplikacja, www.schrony.straz.gov.pl, która umożliwia wyszukiwanie na mapie miejsc schronienia zarówno na komputerach stacjonarnych, laptopach, jak i urządzeniach mobilnych. Jednak zdaniem NIK, w przypadku realnego zagrożenia aplikacja nie zapobiegnie np. przepełnieniu poszczególnych obiektów. Nie wskazuje bowiem mieszkańcom konkretnego miejsca schronienia, a jedynie wszystkie dostępne w okolicy. Szczegółowe wskazania mogłaby zapewnić aplikacja typu mObywatel lub narzędzia o działaniu zbliżonym do alertu Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB). W okresie objętym kontrolą, ani MSWiA, ani Komenda Główna PSP nie prowadziły prac związanych z opracowaniem takiej aplikacji.

Alarmujące w tym kontekście są wyniki badania ankietowego przeprowadzonego przez Instytut Badań Rynkowych i Społecznych na zlecenie InfoSecurity24.pl, według którego ponad 80% badanych nie wie gdzie w pobliżu miejsca zamieszkania znajduje się miejsce schronienia.

Budowle ochronne – starsze zniszczone, nowych brak

Z pomocą powołanych specjalistów, NIK przeprowadziła oględziny 39 budowli ochronnych w 20 gminach i pięciu zarządzanych przez czterech wojewodów. Z kontroli wynika, że na 25 schronów i 19 ukryć znajdujących się w ewidencji stworzonej przez samorządy, zaledwie 3 schrony i 2 ukrycia były w bardzo dobrym stanie technicznym. Wymaganych warunków technicznych nie spełniało natomiast większość schronów – 17 i ponad połowa ukryć – 10.

W stanie należytym, czyli przygotowanych częściowo do użytku (niewymagającym znaczących nakładów finansowych, ale jednocześnie niespełniających warunku hermetyczności) było 5 schronów, które np. albo nie miały drzwi, albo były nieszczelne.

Zarówno w schronach, jak i w ukryciach stwierdzono przypadki zdewastowania pomieszczeń, braku instalacji, zagruzowania lub trwałego zamknięcia wyjść ewakuacyjnych. Brakowało urządzeń filtrowentylacyjnych, a istniejące były niesprawne, niepoddawane konserwacji ani przeglądom serwisowym. W wielu przypadkach nawet jeśli filtropochłaniacze zainstalowano, to nie były wymieniane od kilkunastu lat. 

Oględziny dwóch budowli ochronnych na terenie gminy Wałbrzych wykazały m.in. że stan techniczny tych obiektów pozwalał na zakwalifikowanie ich jako miejsca ukrycia co najwyżej kat. III, tj. zabezpieczające tylko przed konwencjonalnymi środkami rażenia, takimi jak odłamki bomb i pocisków. Niekonserwowane urządzenia filtrowentylacyjne nie zapewniały swobodnego przepływu powietrza, a korytarz wyjścia zapasowego obiektu był zalewany wodami gruntowymi. Oględziny jednej z takich budowli w Giżycku wykazały m.in., że wejście główne do pomieszczeń obiektu było pozbawione drzwi, wyjście ewakuacyjne zostało zamurowane, a w obiekcie brak było jakichkolwiek instalacji (m.in. elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej) oraz wyposażenia.

Jedną z głównych przyczyn niewystarczającej liczby budowli ochronnych oraz ich niezadawalającego stanu technicznego były niskie, w stosunku do potrzeb, wydatki na utrzymanie, konserwację oraz budowę takich obiektów. W objętym badaniem okresie poniosło je jedynie ok. 6% skontrolowanych urzędów wojewódzkich  i nieco ponad 9% gmin. W sumie wydały one ponad 1,3 mln zł, przy czym ponad 92% tej sumy pochłonęły koszty utrzymania i konserwacji stanowisk kierowania Wojewody Podlaskiego.

W projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej z 2019 r. przewidziano utworzenie Państwowego Funduszu Ochrony Ludności, który zapewniłby środki na ten cel, jednak do końca prowadzonej przez NIK kontroli  ustawa nie trafiła do sejmu.

Warszawskie metro nie jest schronem

NIK, wspólnie z biegłymi przeprowadziła oględziny także w trzech obiektach warszawskiego metra, w tzw. czerpnio-wyrzutni (czerpnia pobiera powietrze zewnętrzne do instalacji, wyrzutnia odprowadza na zewnątrz to zużyte) i na dwóch stacjach pierwszej linii: Politechnika oraz Wilanowska. Na potrzeby kontroli określono je jako ukrycia doraźne.  

Pierwszą linię warszawskiego metra od stacji Kabaty do stacji Wierzbno zaprojektowano i budowano jako schron. W trakcie budowy i użytkowania zrezygnowano jednak z niektórych elementów wyposażenia i w konsekwencji nie zapewniono pomieszczeniom metra hermetyczności, co sprawia, że nie mogą być traktowane jako schron. 

Oględziny pomieszczeń czerpnio-wyrzutni wykazały, że nie zapewniono im hermetyczności, nie mają wyposażenia, pełnego oświetlenia, wodociągu, kanalizacji i urządzeń filtrowentylacyjnych. Powietrze docierało tam przez niezabezpieczone przejścia i otwory w których powinny być zamontowane automatyczne zawory przeciwwybuchowe. W jednym z pomieszczeń znajdował się co prawda dźwignik do obsługi wentylatorów, ale  wyłączono go z eksploatacji. Wrota/grodzie metalowe zamykane hermetycznie przystosowano do sterowana zarówno ręcznego, jak i elektrycznego, jednak zamontowane w nich kable elektryczne nie były połączone z siecią elektryczną/instalacją teletechniczną obiektu, co uniemożliwiało ich zamykanie i otwieranie przez dyspozytora metra. Pomieszczenia te – w opinii powołanych specjalistów w dziedzinie budowli ochronnych – nie były przygotowane do pełnienia funkcji ochronnej oraz nie nadawały się do tego, by stałe lub czasowo przebywali w nich ludzie. Z kolei obie skontrolowane stacje metra nie miały grodzi hermetycznie zamykanych, oddzielających je od biegnących obok szlaków czy tuneli kolejowych, co również oznacza brak szczelności pomieszczeń metra. 

W dodatku wątpliwości budzi to, czy stacje metra mogą stanowić schronienie dla cywilów w przypadku konfliktu zbrojnego. W 2022 r. Biuro Bezpieczeństwa Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w oficjalnym dokumencie uwzględniło kontrolowany przez NIK odcinek metra jako potencjalne miejsce ukrycia dla mieszkańców stolicy na wypadek zewnętrznego zagrożenia państwa. Okazało się jednak, że już w 2019 r. Wojewoda Mazowiecki nałożył na spółkę Metro Warszawskie obowiązek realizacji zadań na rzecz obronności państwa. O militaryzacji metra Urząd Miasta Stołecznego Warszawy dowiedział się dopiero w pierwszym kwartale 2023 r. od przedstawicieli spółki.

Tymczasem decyzja wojewody sprawiła, że pojawiły się wątpliwości, czy w przypadku zagrożenia obiekty metra będą podlegały ochronie na mocy międzynarodowych przepisów o ochronie ludności. Jeśli będą traktowane jak obiekty wojskowe, nie będą bezpiecznym schronieniem dla cywilów. W tym przypadku drastycznie zmniejszy się liczba miejsc ukrycia dostępnych dla mieszkańców Warszawy. 

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do premiera wnioski de lege ferenda o podjęcie pilnych działań, w tym zobowiązujących Ministrów – Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rozwoju i Technologii do przygotowania odpowiednich projektów aktów prawnych lub zmian w obowiązującym prawie, w celu:

• przygotowania projektu ustawy kompleksowo regulującej problematykę obrony cywilnej oraz wprowadzenia (np. w formie odpowiednich rozporządzeń) przepisów określających: szczegółowe zasady planowania, projektowania, utrzymania budowli ochronnych oraz prowadzenia ewidencji i kontroli ich stanu technicznego oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać przydomowe schrony i ukrycia doraźne oraz ich usytuowanie;
• przygotowania projektu nowelizacji ustawy Prawo budowlane poprzez wprowadzenie przepisów doprecyzowujących określone w art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy pojęcie zapewnienia ochrony ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej w trakcie projektowania i budowania obiektu budowlanego;
• przygotowania projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie przepisów określających sposób uwzględnienia potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 tej ustawy oraz wskazujących zasady i tryb uwzględniania miejsc ochronnych na etapie opracowywania i uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
• zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r. w sprawie klasyfikacji rodzajów materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagane uzyskanie koncesji, poprzez wyłączenie z obowiązku uzyskania licencji na obrót urządzeniami filtrowentylacyjnymi, takich urządzeń, które są wykorzystywane na potrzeby budowy przydomowych schronów.

Ponadto NIK wnosi o podjęcie działań przez:

• Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mających na celu wykorzystanie wyników inwentaryzacji budowli ochronnych przeprowadzonej w 2022 r. przez PSP, uzupełnionej o sprawdzenie budowli pod kątem możliwości zabezpieczenia mieszkańców podczas konfliktu zbrojnego, poprzez przygotowanie narzędzia o charakterze zbliżonym do alertu RCB, wskazującego mieszkańcom konkretne miejsca schronienia, co przyczyni się eliminowania nadmiernego gromadzenia osób w jednej budowli;
• Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w celu rozstrzygnięcia przeznaczenia stacji metra warszawskiego pod kątem jego ewentualnego wykorzystania jako budowli ochronnej.

Najwyższa Izba Kontroli